最高人民法院《关于审理经济合同纠纷案件有关保证的若干问题的规定》（以下简称《规定》）第9条规定“向债权人保证监督支付专款专用的，作出该项保证的人，在履行了监督支付专款专用义务后，不再承担责任。未尽监督义务造成资金流失的，应对流失的资金承担连带责任”，从而对认定和追究保证监督支付专款专用的民事责任提供了法律根据。而由于该规定过于简单，司法实践中常出歧义，实有进一步探讨之必要。
一、保证监督支付专款专用的性质
保证监督支付专款专用是向债权人承诺监督被保证人将合同资金用于合同约定的特定用途，不得挪作他用的行为。
《规定》对向债权人承诺监督支付专款专用的行为规定为保证行为，从而对监督支付专款专用的性质作出了具有法律效力的解释，因此作出该项承诺的人即成为经济合同的保证人（以下称监督保证人），监督支付专款专用的保证与我国《担保法》所规定的保证相比，具有以下特点：
（一）保证监督支付专款专用是一种专项保证，是对合同中资金去向、用途这一特定事项向债权人作出的保证，它不是对债务人全部履行合同的担保。《担保法》第六条规定的保证，是指保证人和债权人约定，当债务人不履行债务时，保证人按照约定履行债务或者承担责任的行为。
（二）监督保证不以被保证人对债权人负有债务或应承担违约责任而必然承担民事责任，通常情况下监督保证人在履行了监督支付专款专用义务后即不再承担民事责任，只有债务的形式是因监督保证人未尽监督义务造成资金流失时，监督保证人方对该债务承担民事责任。
（三）监督保证人承担保证责任的方式是连带责任，而《担保法》规定保证的方式包含一般保证和连带责任保证两种。
由此可见，向债权人承诺监督支付专款专用是经济合同的一种担保方式，是一种保证行为，但又不同于普通保证行为。实践中关于监督支付专款专用不是担保的主张以及完全按照普通保证的规定来界定监督保证人民事责任的做法都是错误的。
二、如何认定监督支付专款专用
下列情形认定向债权人保证监督支付专款专用：
1、向债权人明确承诺监督支付专款专用；
2、虽未明确承诺监督支付专款专用，但合同明确资金的特定用途，行为人承诺资金使用情况的。
对于仅向债权人承诺资金专款专用而未约定监督的，不能要求作出该项承诺的当事人承担监督支付专款专用的义务，该当事人违反承诺擅自改变资金用途的，债权人可向其要求返还资金，如最高人民法院《关于银行、信用社和划预付贷款收货应否退还问题的批复》第四条规定“银行、信用社和其他金融机构对预付款人承诺专款专用而又扣划该款还贷的，预付款人亦可直接要求银行、信用社和其他金融机构返还被其扣划的预付贷款”。除此之外，仅一般性地约定监督资金使用情况或虽约定监督支付专款专用而资金去向，用途不明的，均不能认定监督支付专款专用。
三、监督保证合同的成立与无效
（一）监督保证合同成立的认定：
1、监督保证人与债权人就监督保证问题达成书面协议的，监督保证合同成立。
2、监督保证人以书面形式向债权人承诺监督资金专款专用并为债权人接受的，监督保证合同成立。
3、监督保证人在债权人与被保证人签订的订有监督支付专款专用的主合同上，以监督保证人的身份签字或盖章，或者主合同中虽没有监督支付专款专用条款，但明确合同资金为专用资金，监督保证人在主合同上以监督支付专款专用人身份签字或盖章的，视为监督保证合同成立。
（二）无效监督保证合同的认定
根据《担保法》第五条第一款规定“担保合同是主合同的从合同，主合同无效，担保合同无效。担保合同另有约定的，按照约定”，因此，在监督保证合同未有特别约定时，下列监督保证合同无效：
1、无民事行为能力人或不能独立承担监督保证义务的限制民事行为能力人，为他人提供监督支付专款专用保证的；
2、法人的分支机构未经法人同意为他人提供监督支付专款专用保证的（金融部门的分支机构除外）；
3、法人的内部职能部门未经法人同意为他人提供监督支付专款专用保证的；
4、主合同债权人一方或双方当事人采取欺诈、胁迫等手段，或者恶章串通，使监督保证人在违背真实意思情况下提供监督支付专款专用保证的；
5、主合同无效，监督保证合同无效。
四、保证监督支付专款专用的民事责任
笔者认为，《规定》仅对有效监督保证合同监督保证人的民事责任作出了规定，在此种情形下，监督保证人应尽而未尽监督义务造成资金流失是其应承担民事责任的基础，对流失的资金承担连带责任是其承担民事责任的范围和方式，这是不难理解的。
那么，当监督保证合同中无效时监督保证人应否承担民事责任？《规定》第9条没有明确。一种意见认为监督保证合同无效，其内容不受法律保护，监督保证人的监督职责遂得以法定免除，因此，要求无法定监督义务的监督保证人承担民事责任与《规定》第9条不符，监督保证人不应承担民事责任。笔者认为，对此应根据我国民法规定的过错责任原则分别不同情况处理：
1、主合同有效，而监督保证合同无效时：
（1）监督保证人是无民事行为能力人或依法不能独立承担监督保证义务的限制行为能力人的，不承担民事责任；
（2）监督保证人是法人的分支机构或内部职能部门的，应根据其过错大小，由法人承担相应的赔偿责任；
（3）监督保证人违背真实意思提供监督保证的，不承担民事责任。
2、主合同无效，监督保证合同也无效时：
（1）监督保证人不知道或不应当知道主合同无效的，不承担民事责任；
（2）监督保证人知道或者应当知道主合同无效而仍然提供保证监督支付专款专用的，应根据其过错大小，对债权人承担相应的连带赔偿责任，在这种情形下，即使监督保证人已按约定履行监督义务，仍应承担民事责任。
因此，要求无效监督保证合同的监督保证人对债权人承担民事责任的法律根据不是《规定》第9条未尽监督义务造成资金流失的规定，而是民法上的过错责任原则。
在司法实践中，有下列情形之一的，可以免除监督保证人的民事责任：
1、未经监督保证人同意，债权人与被保证人协议变更资金用途的；
2、债权人明知被保证人改变资金用途而未表示反对的；
3、主合同债权人一方或双方当事人故意违反合同规定，给监督保证人监督资金使用情况带来重大困难的，如债权人未将资金汇入约定帐户的；
4、其他应当免除监督保证人民事责任的情况。
综合上诉论证，笔者认为保证监督支付专款专用的监督保证人向债权人承诺监督被保证人将合同资金用于合同约定的特定用途，在被保证人违反约定将资金挪作他用造成资金流失时，由监督保证人对流失的资金承担连带责任的行为。正确理解保证监督支付专款专用与普通保证之间的关系以及正确认定监督保证人的民事责任，不仅具有深刻的理论价值，而且有着现实的指导意义。