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新刑法对国家工作人员身份的界定
更新时间:2002/4/18 21:59:50  来源:  作者:张 德 琦  阅读661
    新刑法对国家工作人员身份的界定
                 
                 张 德 琦

  新刑法为适应打击贪污贿赂犯罪的需要,将贪污贿赂犯罪专门列为一章,从整体上对贪污贿赂罪的犯罪主体较以前作了重大的调整,重新界定了国家工作人员的范围,刑法总则第93条专门对国家工作人员范围作了界定,统览刑法条文分则中使用国家工作人员一词共9条11次,全部在分则第8章,即贪污贿赂罪一章。因此准确界定国家工作人员范围对准确打击贪污贿赂犯罪至关重要。遗憾的是,刑法第93条对国家工作人员范围的界定并不十分明确,实践中必定会对该条有不同的理解,笔者仅就此问题提出一些浅见。
  根据刑法第93条规定,国家工作人员即是指国家机关中从事公务人员,无疑这是对国家工作人员的定义,该条第2款同时界定了以国家工作人员论的人员范围,包括三类:一是国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员;二是国家机关,国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司,企业、事业单位、社会团体中从事公务的人员;三是其他依照法律从事公务的人员。
  从刑法第93条的规定看,国家工作人员已只限于国家机关工作人员和国有单位的工作人员,将原刑法规定的集体经济组织工作人员已排除在国家工作人员范围之外,从行文上看,在给国家工作人员下定义和界定以国家工作有员论的人员范围时,都有用了从事公务的词语,表明在界定国家工作人员的身份时,在审查是国家机关和国有单位工作人员之后,只需进一步审查是否是从事公务即可确定是否为国家工作人员,笔者认为,界定国家工作人员身份的关键是正确理解"公务"的概念和含义,弄清其他按照法律从事公务的人、员,目前是指哪些人员。下面作简要论述。
  一、 公务的概念和含义。
  公务即公事。《宋史、张鉴等传论》:"从吉(慎从吉)勤于公务,而疏于训子"。(《辞海》 缩印本1989年版第316页)。
  显然,从字面看,公务是相对于私务而言。非"私务"即为"公务"。
  《法学大辞典》(团结出版社1994年版)解释公务为国家或集体事务,显然这是从法律角度下的定义,即所有国家事务、集体事务都是公务。
分析上述公务的字面意思和公务的法律学概念,结合我国的政治制度,二者是完全同一的。在我国公事即是指国家事务和集体事务,非国家事务、集体事务即为私务,不存在国家事务、集体事务外的公务。
  判定某事务是否为公务应综合考虑下列因素。
  1、 职责因素。履行职责的行为全部应为公务,非履行职责的行为不是公务。
  2、 时间因素。在上班时间实施的行为一般是公务,下班后实施的行为一般不是公务;
  3、 公益、目的因素。涉及公共利益,以维护国家社会利益为目的而进行的行为为公务;
  4、 有无合法依据因素。接受命令,指令或领导安排、委托实施的行为公务,个人擅自作出的行为不是公务。
  综合考虑上述因素,即可判断出某一行为是否为公务。据此笔者认为,国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体中所有人员,包括领导干部、一般工作人员(含所有勤杂人员)、临时聘用人员都有可成为从事公务人员。
  二、 对其他依照法律从事公务人员的理解。
新刑法颁布后,有很多著作对刑法条文进行解释,其中对其他依照法律从事公务的人员,大都解释为是指受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托从事公务人员,如:曹子丹主编《中华人民共和国刑法精解》。笔者认为。上述理解是不全面的,目前下列几类人员都应属于依照法律从事公务的人员。
  1、 根据法律的直接授权从事公务的人员,主要是接受行政授权的组织的工作人员。
政府行政职能的扩张,造成行政机关及其工作人员不能适应行政管理职能的需要。这种情况下,法律经常将某些行政管理职权授权给某些社会组织,团体和个人行使。这种授权行为的特征是(1)、授权必须有法律的明示规定。被授权的对象是行政机关以外的各种性质的组织,包括民营社会团体。(2)、授权具有单方面的强制性,不以被授权的组织同意为成立的前提条件。(3)被授权组织在被授权范围内以自己的名义独立自主地行使职权并承担相应法律后果。
  从上述授权行为的特征看出,被授权的组织虽然不是执法机关,但他们在授权范围内实施的行为是代表国家进行的一种执法活动。这些被授权的组织的工作人员无疑是依照法律从事公务的人员。
  这类被授权从事公务的人员在我国行政执法活动中大量存在。如《中华人民共和国计量法》第20条规定:"县级以上人民政府计量行政部门可以根据需要设置刘量检定机构,或者授权其他单位的计量检定机构,执行强制检定和其他检定测试任务。"《中华人民共和国进出口商品检验法》第五条,《中华人民共和国药品管理法》第28条,《中华人民共和国食品卫生法》第36条等法律都规定了授权检验的条款,毫无疑问上述被授权从事检验、鉴定的机构的工作人员是依照法律从事公务的人员。
  另外,很多社会组织,团体公司、个人都是经法律授权行使部分行政管理职能的人员,这些组织的工作人员及被授权的个人都可能成为依照法律从事公务的人员。
  2、 受国家机关、中有公司、企业、事业单位、人民团体委托从事公务的人员。
  这类人员同刚才谈到的根据法律授权从事公务的人员完全不同。委托从事公务的特征是:(1)、委托人是将本属于自己的职权的一部分委托给他人行使或将本应由自己完成的事项委托他人代为完成。(2)、被委托人只能以委托人的名义实施行为。后果由委托人承担。(3)、委托从事公务不是必须有法律明示规定,但一般应征得受托人同意。
委托从事公务的范围很广泛,它包括执法机关委托执法,也包括委托代办各种非执法事务。如《中华人民共和国邮政法》第8条规定,邮政企业根据需要可以委托其他单位和个人代办邮政企业专营的业务。等等。
  3、 直接依照组织法的规定从事公务的人员,即居民委员会和村民委员会的工作人员。
这两个组织是直接按组织法的规定建立的,性质上属基层群众性自治组织,不属行政机关,但这两个组织直接根据组织法规定,行使一定的行政职能和办理一定的行政事务。这类组织的工作人员在办理法律规定的事务时应属依照法律从事公务的人员。
在分析其他依照法律从事公务的人员的范围时,需特别说明的一个问题是该条文"法律"一词应如何理解。
  笔者认为应作广义理解,除包括全国人大及其常委会制定的法律性文件外,还应包括国务院的行政法规,如果仅作狭义理解,与我国的立法体制不相符合。行政法规属于我国法律的重要形式之一,在全国具有普遍遵守的效力,有大量的社会管理事务,都是国务院以行政法规的形式管理的,却都没有相应的法律规定。行政法规有很多授权性规定,授权(委托)一些非国有组织甚至个人行使某些行政管理职能甚至是一些执法职能。如国务院发布的《家畜家禽防疫条例》就规定农牧部门及其畜禽防疫机构可以委托有条件的饲养户(或饲养单位)检疫,家禽出售者可持有被授权检疫的饲养户(或饲养单位)的检疫证明进入市场。
如果对法律作狭义理解,上述被授权从事检疫的饲养人员就不属于依照法律从事公务的人员,也不能按国家工作人员论,上述人员在检疫过程中利用便利条件,索取收受财物就不能按受贿论处,这显然不符合本条立法的精神。

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