（二）立法与民众的亲合力缺乏

中国传统的法律观往往把法看成是一种工具。法简单地等同于“刑”，等同于“罚”，是所谓“刭也”、“伐也”、“逼也”、“废也”。因而民众惧法、厌法，很少对法律有亲切感。巧合的是，中国革命选择苏联的发展道路，在理论上接受马克思主义的指导，这种理论又过分强调法律的阶级性，把法律看作单纯是进行阶级斗争和阶级镇压的工具，法律的基本功能局限在政治领域，是作为阶级斗争工具的存在，作为权力的代表来使用的，法律草率地依附于政治，盲目地服从政治。在这种背景下，民众很难敬仰法律、亲近法律。可以说“法是统治阶级意志的体现”经过中国传统法文化的改造，得到了高度的发挥，而反过来，中国传统法文化又为接受和培植这种“阶级斗争法学”理论提供了适宜的文化心理基础，也可以说，中国民众对法律的理解是有误区的，法律与民众的亲合力是被阉割了。
战争年代，我们主要依靠政策取得胜利，法律是次要的手段。解放后，根植于战争年代的权力关系格局在政治立场的强制下，被普遍化和绝对化，随着阶级斗争的扩大化以及政策作用、威力的加强，政治权力占有主宰一切，支配一切的地位，行政命令、红头文件大过法律，超过法律，法律沦为牺牲品、附属品，降格为拾遗补缺的作用，受政治解决问题的惯性作用支配，在实际生活中，人们十分热衷于从政治的角度看问题，用行政手段解决问题，社会生活是围绕着党的领导为核心的政治权力体系运行的，各种社会矛盾的出现和解决，基本上离不开行政命令、行政手段。如某领导人的指示、一个临时决定，一个具体政策都可以优于法律，取代法律发挥作用，甚至抛开法律于不顾。随后在高度集权的计划经济体制下，计划就是法律，公权力强大，私权利弱小，民众几乎没有机会参与法律的制定，“走群众路线”的立法原则被错位成党的政策是制定法的灵魂和基础，法律成了高悬于民众头上的花环，看得见，摸不着。
　　再从历史上看，中国社会历来是一个超大的社会，几千年来，法律对社会调控的能量不高，“天高皇帝远”，依法办事的传统极为欠缺，对习惯、道德的推崇大大超过对法的呼唤，民众接受法律价值的基础比较脆弱。我们通过革命或变革的方式推进法律到民间时，由于这种推进属于“晚发被动型”，因而法律从根本上讲还没有内化为人们的价值观或内心需要。笔者赞同苏力先生的看法“国家法律有国家强制力的支持，似乎容易得以有效贯彻；其实，真正能得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定”[5]， 费孝通先生也曾说过“法治秩序的建立不能单靠制定若干法律条文和设立若干法庭，重要的还得看人民怎样去运用这些设备。更进一步讲，在社会结构和思想观念上还得先有一番改革，如果这些方面不加以改革，单把法庭推行下乡，结果法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已发生了”[6]。
　 现在，我国正由长期的人治转向法治，由计划经济转向市场经济，在社会的转型期，人们呼唤法制的健全和完备，寄托于国家制定更多的法律来调控社会，这是进步的表现。但应该看到，传统体制根深蒂固，运作已久，决不会一触即亡，其残余至今仍对现实生活发生广泛的影响，新中国的建立只是完成了制度层面的革命，但却没有相应地完成思想观念的彻底更新。民众接受、认同法律还有一段磨合的过程，“欲速则不达”，指望立即制定更多的法律来规范社会，可能适得其反。法律的制定必须考虑民众的消化、接纳能力，否则制定这样的法律也会形同虚设。“不观时俗，不察国本，则其法立而民乱，事剧而功寡，此臣之过也。”[7]“明智的创制者也并不从制定良好的法律本身着手，而是要事先考察一下，他要为之而立法的那些人民是否适于接受那些法律。”[8]
　　解决这个问题，唯一的出路是加强民众的法律意识训练，进行法律启蒙、普及，让民众逐渐熟知法律、接近法律，增强法律制定的公开性和透明度，吸收民众参与法律制定，以保证法律的制定不仅合法，而且正当。如1975年颁布的宪法是按照法律程序进行的，法律的合法性勿庸置疑，然而这部宪法却不是全国人民意志的集中体现，在许多方面甚至背离了民意，远离了民众,自然其寿命就短， 无法得到实施。法律必须走向民间，走入民众，衡量法律与民众亲合力的标准可从两个方面考察：一是民众参与和民意表达的广泛程度、有效程度，二是法律体现民众意志、反映权利的准确程度、发达程度。

（三）立法与法的可操作性低劣

　　透视中国今天的立法，已走入了一个怪圈，一方面无法可依，社会呼唤制定更多的法律以解决问题，但另一方面，制定大量的法律、法规却缺少可操作性，又不得不制定更多的法律、法规来进行补充、完善及整合。法律的制定呈现为一种“马太效应”。
　　法律的难以操作表现在这些方面：(1)立法主体众多，法出多门， 立法权限混乱，法律冲突加剧。在我国，全国人大，全国人大常委会，国务院，省、较大的市甚至县一级的权力机关，民族自治地方，经济特区、特别行政区以及这些地方的政府，国务院各部委，中央军委等部门都拥有一定范围的立法权，但这些立法主体之间的权限范围在法律上并无明确规定或法律上的依据，这就产生了对同一问题的重复立法、重复规定，立法者往往站在各自的立场，从小利益出发，做出互相矛盾的规定，造成法律操作的困难。(2)在“宜粗不宜细”、“宁简勿繁”、“有总比没有好”的指导思想支配下，片面追求法律的数量，而无视质量。法律的草案性、临时性、变通性、简单性突出，有的法律条款多是纲要式、原则性的概括，在内容上与政策相差不大，结果一碰到复杂的社会生活，一旦进入操作阶段，就发现法律条文的规定界限不清，变得不肯定、不具体，模棱两可，很难为执法提供一个明确、清晰的依据；(3) 在进行立法时，往往不是从宏观上、总体上把握，充分考虑其与现存法律、法规的衔接和协调，而是“头痛医头，脚痛医脚”，进行短期行为式的立法，这样匆匆出台的法律不可避免地要进行后期大量的法规补救与解释工作，从而导致副法体系过分膨胀，比如我国的民法通则总共才有156条， 而最高人民法院为了执行《民法通则》，搞了一个关于贯彻执行民法通则的若干问题的意见，就有200 多条；再以刑法为例，目前对刑法的补充规定、司法解释已超过了刑法条款的数十倍，这种做法本身就是法律缺乏可操作性的明证。而这种例证反过来又破坏了法律制度本身的和谐与统一。
　　立法缺乏可操作性，其弊害是可想而知的：(1) 法律的公正性丧失，导致法官自由裁量权扩大，难以保证法律实施公平，保证纠纷得以合理解决。而“如果一个纠纷未得到根本解决，那么社会机体就可能产生溃烂的伤口；如果纠纷是以不适当的和不公正的方式解决的，那么社会机体上就会留下一个创伤，而且这种创伤的增多，又有可能严重危及对令人满意的社会秩序的维护”[9](2)损害了法律的权威性和严肃性，民众对法的信仰和尊重减弱，法律成长的寿命不高。
　　我认为，在社会的转轨时期，当各种社会关系都不成熟、不定型的特殊阶段，我们宁可不要制定太多、太滥的法律，也要维护法律的公正、权威和纯洁。因为“法律将容忍事实上的困难，而不能容忍不一致性和逻辑上的缺陷”[10]这都说明，法律的制定不必太多，“设而不犯，犯而必诛”(曹操)是最好的立法。

　　（四）立法与立法者的素质困扰

我们常说，法律是由国家制定或认可的。然而，事实上，法律却是由具体的人制定的，是由具体的立法机构起草、修改和审定的。因而立法者的素质决定着法律的生命力，立法者的法律经历、法律学识、法律修养、法律意识影响着法律的制定。由于复杂的原因，在我国承担立法职能的机构或人员的素质偏低，参政议政的能力弱，许多人不仅没有接受过专门的法律教育，而且也没有经历必要的法律实践训练，加之人大会期短，审议法律草案的时间不够充分，讨论问题流于形式，走过场。这样制定出来的法律，其民主性、科学性、规范性和可操作性究竟如何，往往令人担忧，法律价值的实现往往不尽人意。
在一个非小国寡民的国家里，不可能人人都有机会和能力参与法的制定，于是将法的制定委托给那些能够胜任此项工作的精英人物或专属机构身上就是必然的，也是应该的，因为 “几乎没有任何脑力工作象立法工作那样， 需要的不仅有经验和受过训练，而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做，一个具有决定意义的理由是，法律的每个条款，必须在准确而富有远见地洞察到它对所有其他条款的效果的情况下制定”[12]。卢梭也说过：“立法者在一切方面都是国家中的一个非凡人物。……这一职务决不是行政，也决不是主权，这一职务缔造了共和国，但又决不是共和国的组织之内；它是一种独特的、超然的职能”[13]
　在国家法制建设的各个环节中，立法者的素质是最重要的素质。因为国家机器启动的第一步要靠立法，要通过立法设定模式、指引方向，执法的效果如何也要取决于立法，评价法律的好坏要看立法，而这些没有较高的立法素质是难以保证的。没有罗马法学家精深的学问和渊博的法律知识就不可能有罗马法的问世与流传千古，没有拿破仑皇帝的远见以及对法律事业的推动也就难以产生经典性的《法国民法典》，立法者的素质应是整体上配置比较合理的素质。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事物的本质，那么就应该责备他极端任性”[14]。我们不难设想，如果一个立法者不了解、掌握事物的客观规律，不懂经济、政治、文化、国情的真实状况，不体察、熟知民众的所思所想，不内行法律的运行规律，指望由他制定出来的法律产生功效、发挥作用，是难以做到的。“盖用人不当，适足以坏法；设法不当，适足以害人，可不慎哉！”[15]

[1>Hayek:Law legislation and liberty (The university of Chicago press 1973) vol.1.ch.g。ch.4
[2] 《魏源集》中华书局，76年版第45页，
[3] 陈晓枫《中国法律文化研究》河南人民出版社，1993年版第39页
[4]《理想国》商务印书馆，1986年版第143页
[5]苏力《变法：法治建设及其本土资源》《中外法学》1995年3期
[6]费孝通《乡土中国》三联书店，1985年版，第58─59页。
[7] 高亨：《商君书注释》，《算地第六》中华书局，1974年版第69页
[8]【法】卢梭《社会契约论》第59页
[9]博登海默《法理学─法哲学及其方法》华夏出版社，1987年版第490页
[10]博登海默《法理学─法哲学及其方法》华夏出版社，1987年版第235页
[12] 【美】密尔《代议制政府》商务印书馆，1984年版第76页
[13] 【法】卢梭《社会契约论》第55页
[14] 《马恩全集》第一卷，人民出版社，1956年版第183页
[15] 洪仁轩《资政新篇》中国近代史资料丛刊《太平天国》第二册，神州国光社，1954年版,第524页。
*注：本人很喜欢看这篇文章。谢谢作者田成有老师。