沉默的职能 《中国青年报》报道,山东省烟台市一项正在施工建设的重点工程竟然没有规划手续。当地规划局一位副局长向前来采访的记者透露,凡是市里的重点建设工程,以前都不办规划手续。规划局另一位工作人员也无奈地说:“这并不只是规划局的问题。”
谁都知道,工程上马,规划先行。但是,在烟台,这项众所周知的程序却被长期忽略了。笔者注意到,面对这一违法的忽略,作为职能部门的烟台市规划局选择的是沉默,待到问题暴露出来后,却又表现出言之不尽的无奈。笔者分析,这种沉默,意味着职能部门的职能的缺失;而从这份无奈里,则反映出职能部门职能缺失后的无助。
类似的政府迫使,甚至超越职能部门为或不为某种行政行为,在我们周围司空见惯。曾有媒体报道,有的地方政府甚至任意调遣公安机关,加入解决人民内部矛盾的行列。它的危害远远超过一般的违法行政行为,却很少引起足够的重视。
对此,职能部门一般这样理解:职能部门就是政府权力的执行部门,它所行使的行政管理权是政府权力的分解。因此,对政府的决策,职能部门理当毫不含糊地执行,政府超越职能部门行政也是理所当然。笔者认为,如果不能正确地去认识政府和职能部门的关系,这种违法行政行为将不会从我们身边消失。
按照行政法原理,政府是一般权限行政主体,职能部门是部门权限行政主体,部门权限行政主体(各职能部门)确实受一般权限行政主体(政府)统一领导,对其负责。但必须明确的是,这种“统一领导”是在法律许可的范围内的分工合作。而且,既然有职权分工,政府和其职能部门就有明显的权力界限:政府有领导职能部门的权力,但职能部门也各自依法行使行政管理权;政府架空,乃至完全代替职能部门行政,是不允许的。就拿规划部门的规划职能来说,政府的重点工程绕开规划部门,就是越权行政,就是对职能部门行政管理权的侵犯,说得严重些就是行政霸权。而对于规划部门来说,面对政府的侵权行为,如果不加制止,不主张行使职权的话,就是渎职,就是行政不作为。由此说来,烟台市凡是重点工程忽略规划的行为,就是长期的侵犯职能部门管理权达到了肆意妄为程度的表现;而规划部门长期的沉默也是权力观念淡漠的极端表现,不仅是违法行政,更是助纣为虐!
同时,职能部门还应该看到,虽然自身的权力是政府分解的,但最终是人民大众赋予的。基于公共职能的要求,职能部门既是实现政府职能的保证,又是一种制约。这就是说,并不是政府批了的,职能部门就得执行;相反,政府批得有误,职能部门应该说“不”。比如说规划部门,应该认识到,自己还有一项职能,就是对政府不合理、不合法的规划决策进行监督。而财政部门也该认识到,自己并不只是政府的“钱袋”,还应监督政府财政决策的合法性……依次类推,对于各职能部门来说,这才是完整职能的全部内涵。
当然,职能部门要行使自身完整的职能难度很大,甚至要冒很大的风险。许多职能部门面对“行政霸权”,选择了沉默。沉默确实无奈,但不是负责的做法。其实,我们的制度对这样的违法行政设计了许多救济的办法,如行政法制监督就是其中的一种,就看职能部门,特别是职能部门的领导敢不敢拿起这沉重的武器了。
因此,面对“行政霸权”,考验职能部门的是对依法行政的决心和勇气。从这个角度说,职能部门走出沉默和无奈,获得的不仅仅是完整的职能。