董 皓

[摘要] 本文通过对《中华人民共和国保障措施条例》与美国贸易法“二零一”条款的横向比较，站在比较法的角度解读了我国新设立的贸易保障措施制度，同时也指出一些在美国相关立法中值得我们借鉴的制度设计。
[关键词] 贸易法 保障措施 比较

2001年12月11日，对中国的许多企业来说，是一个值得庆祝的日子。因为就在这一天，对外贸易经济合作部公布了《中华人民共和国保障措施条例》，我国第一个贸易保障措施的专项法规终于浮出水面，它和《反倾销条例》、《反补贴条例》一起，建构起了我国贸易救济制度的基本框架。本文拟通过对《条例》与美国贸易法保障措施的比较，来对这部条例进行认识，希望这种比较能够对未来的立法起到一定的作用。

一、美国贸易法中的保障措施述略
美国是世界上最先采用保障措施作为“安全阀”来保护本国产业的国家，早在1934年的《贸易协定法》中，就已经提出了保障措施的问题。1943年生效的《美墨互惠贸易协定》中首次使用了保障条款，即所谓“脱身条款”：“如果，作为未预见的发展和本协议附件减让表所列举的对任何物项授予的减让的结果，该物项正以剧烈增长的数量进口，并会对国内同类或相似产品的生产商造成或威胁造成严重损害，则任何国家的政府都有权全部或部分地撤回减让，或在防止损害所需的限度内修改减让。”
1947年，当美国政府与21个国家就《关税与货物贸易总协定》（GATT）和国际贸易组织（ITO）进行谈判时，美国总统杜鲁门签署了一项行政命令，要求所有贸易协定都应该依照美国《互惠贸易协定纲领》的规定包含一个保障条款。这使《国际贸易组织（ITO）宪章》的起草过程中，一直没有忽略对保障措施的规定，并最终促成了《GATT1947》第19条的产生。 与此同时，美国国内法对保障措施也在不断补充和完善中。1947年，损害的裁定权由国务院转到了美国关税委员会（后来的国际贸易委员会）；1951年美国贸易协议延长法修订了保障措施的程序规定，使调查过程更加标准化；此后，经过1953年、1955年、1958年、1962年、1974年和1988年的修订，保障措施已经形成了一个较为完整的法律体系；1994年，根据GATT乌拉圭回合的保障措施协议，美国再次修订了其国内法。目前的美国贸易法保障措施，是1974年美国贸易法第201节，美国法典19编第2251节以下 。它是这样表述保障措施的：“如果国际贸易委员会依2252（b）裁定，某物品正以如此增加的数量进口美国，以致成为对生产与进口物品相同或直接竞争物品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的实质原因，在其权限内，总统应根据本部分采取适当可行的、其认为会促进国内产业对进口竞争进行积极调整努力、提供比成本更大的经济和社会利益的措施。”
现行美国贸易法在保障措施的调查程序，保障措施的实施条件，救济措施等方面作了许多详细的规定，下文将在与中国的保障措施的比较中择要介绍。

二、《中华人民共和国保障措施条例》与美国贸易法保障措施的比较分析
2001年10月31日，国务院第46次常务会议通过了《中华人民共和国保障措施条例》（以下简称《条例》），这部条例是我国第一个保障措施立法，也是为了适应我国加入世贸组织的要求，建立自己的贸易救济体系的一个重要举措。《条例》分为总则、调查、保障措施、保障措施的期限与复审、附则五章。下面结合美国贸易法保障措施对《条例》进行比较分析。
（一）保障措施的定性和适用
《条例》第2条规定：“进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或者严重损害威胁（以下除特别指明外，统称损害）的，依照本条例的规定进行调查，采取保障措施。”显然，这与前述美国贸易法对保障措施的表述在立法技术上有相同的旨趣，即概括性地为保障措施进行定性。与美国贸易法的不同之处在于，这一条并未采用“实质原因”这个限定词。“实质原因”在美国贸易法中是指“重要且不小于任何其他原因的原因”。 也就是说，在美国贸易法中，某一产品进口数量的增加只要达到了“实质原因”——并不排斥其它原因的存在——的要求，就可以采取保障措施对国内产业进行救济。而依据《条例》的字面意思，只有当产业的严重损害或威胁完全是由于进口数量的增加而导致时，才能够适用保障措施。在这里，依据美国贸易法实施保障措施的可能性和范围在逻辑上就要比《条例》要大一些。
在保障措施的适用（或称概述）条款中，中美贸易法都使用了“国内产业”的概念。美国贸易法的国内产业是指：“相同产品或直接竞争产品的总生产商，或其相同或直接竞争产品的集体生产构成该产品的整个国内生产的主要部分的生产商。国内产业包括位于美国所属的岛屿、领地的生产商。”

在《条例》第6条中，也对国内产业进行了定义：“国内产业，是指中华人民共和国国内同类产品或者直接竞争产品的全部生产者，或者其总产量占国内同类产品或者直接竞争产品全部总产量的主要部分的生产者。”可见，在对国内产业的定义上，两国法律是基本一致的。
（二）调查阶段
贸易救济措施的实施一般都要经过专门机构的调查程序，以确定是否存在需要采取某种贸易救济措施的事实情况，保障措施也不例外。中美保障措施制度中都规定了调查程序，下面择要对这些规定作比较分析。
1、关于发动者的规定。
对于调查的发动者，中国的贸易保障措施立法规定：与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织，可以向外经贸部提出采取保障措施的书面申请，外经贸部审查后，决定立案或不立案调查。此外，外经贸部有充分证据认为国内产业因进口产品数量增加而受到损害的，也可以主动决定立案调查 。也就是说，我国采用的是行政法理论中的“依职权”和“依申请”相结合的方法来确立调查的发动者的。这里有两个值得注意的地方，一是关于申请人的，《条例》规定申请人可以是“与国内产业有关的自然人、法人或者其他组织”，但究竟要“有关”到什么程度，《条例》并没有进行解释，至于“自然人、法人或者其它组
织”则更是一个过于概括的提法 ；二是在调查程序的发动与否上，外经贸部有最终的决定权——它有权对申请者的申请进行审查——只有它认为应该发动保障措施的调查时，调查程序才可能开始。
与中国相比，美国贸易法所规定的调查程序发动者要复杂和细致得多。根据美国贸易法，在四种情况下美国国际贸易委员会应立即进行调查，以确定是否符合采取保障措施的条件。这四种情况是：（1）（国内产业从业者的）适格的申请；（2）总统或贸易代表要求；（3）众院筹款委员会或参院财政委员会决议，以及（4）贸易委员会自主发起 。对于依申请发起调查这种情况，美国贸易法规定了申请人的资格，即“代表产业的实体，包括贸易协会、厂商、注册或公认工会或工人组织”，详细规定了申请书应该包括的内容、申请的受理者（国际贸易委员会）、还专门规定了申请者提交救济（调整）计划的程序 。显而易见，美国对保障措施发动者的规定要明确得多，这是值得我们学习的地方。另外，美国立法中没有一个最终的决定机关来决定是否应该发动调查，而是只要符合上述四种情况，美国国际贸易委员会都应该开展调查，这固然有美国分权制度的传统因素，但仍不失为我们的立法所借鉴，以杜绝“绝对权力”的出现。
2、关于调查过程中考虑的因素。
《条例》规定了外经贸部在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时所应审查的因素。它们包括：（1）进口产品的绝对和相对增长率与增长量；（2）增加的进口产品在国内市场中所占的份额；（3）进口产品对国内产业的影响，包括对国内产业在产量、销售水平、市场份额、生产率、设备利用率、利润与亏损、就业等方面的影响；（4）造成国内产业损害的其他因素。同时，《条例》还强调：“对严重损害威胁的确定，应当依据事实，不能仅依据指控、推测或者极小的可能性。在确定进口产品数量增加对国内产业造成的损害时，不得将进口增加以外的因素对国内产业造成的损害归因于进口增加。” 这些规定使调查部门在调查过程中有的放矢，明确了调查过程中应重点注意的事项，在一定程度上限定了调查工作执行者的裁量权，与过去的立法相比有很大的进步。
美国在这个方面的规定则更趋于成熟。首先，在立法技术方面，除列举出大量在调查过程中应考虑的因素之外，美国贸易法规定，美国国际贸易委员会“应考虑所有有关经济因素，包括但不限于……” 而且，美国贸易法还强调：“要求……考虑的因素的存在与否，对于确定某物品是否正以如此增加的数量进口，以致成为对生产与进口物品相同或直接竞争的物品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的实质原因，并不必然有决定性。” 这些立法技术与我国法律中单纯地规定一个“其他因素”的“兜底条款”相比，能够对调查者的行为有更大的指导作用，也让调查过程变得更加透明。其次，在立法内容方面，美国贸易法对确定“严重损害”、“严重损害的威胁”、“国内产业”等所应考虑的因素分别作了规定 ，其详细和缜密程度颇高，值得在以后的立法中学习。
3、关于临时救济制度
中国和美国的法律都允许在保障措施调查过程中采用临时救济措施，以减少国内产业所受的损害，并防止在调查程序完结后因已无法弥补损害而使保障措施失去意义。《条例》第17条规定：“有明确证据表明进口产品数量增加，在不采取临时保障措施将对国内产业造成难以补救的损害的紧急情况下，可以作出初裁决定，并采取临时保障措施。”美国的临时救济措施则分为两个部分，一是对生产易腐农产品或柑橘产品的产业的临时保障措施，二是对所有产业的临时保障措施的一般性规定，并分别规定了两种情况下的调查期限和实施保障措施的条件 。其中的确定是否采取临时救济的期限规定保证了临时措施的及时性——客观地说，这是我国立法中不该遗漏的东西。
在临时救济制度所采取的方法上，《条例》确立了临时措施仅采取提高关税一种形式的原则 ，这与WTO《保障措施协议》的要求是一致的 。在这一点上，美国贸易法就略显不足，至今它仍规定临时救济既可以是关税的增加或实施，也可以是进口配额的变化或实施 。另外，还有一个值得注意的地方——临时救济的时间限制——根据《条例》的规定，我国的临时保障措施的实施期限，自临时保障措施决定公告规定实施之日起，不超过200天 ，这也是与WTO《保障措施协议》相一致的。美国贸易法所规定的临时救济措施期限也是200天，但除此之外，它还规定了在一些条件成就时，临时救济措施将自动终止 ，使得法律更加周延。
除了上述三个方面之外，中美保障措施的调查制度中，还各自有一些其它的内容，但无论中国、美国的保障措施立法还是WTO《保障措施协议》，都是把程序性规范嵌入到实体性规范中的——这也是现代经济、贸易立法的一大特点。由于不同国家有不同的政治体制，这些具体规定之间的可比性相对而言没有上述几方面突出。总的来说，由于美国具有二百余年权力制衡的传统，其保障措施制度也发展了近七十年，加之美英法系向来重视程序正义，所以在调查程序的规定上比中国法律要细致得多；而中国的保障措施条例则是在加入WTO的大背景下制订的，所以在与《GATT1994》第19条以及WTO《保障措施协议》接轨方面，作得相对要好一些 。
（三）保障措施及其实施
从两国法律中可以发现，中美贸易法都确认了保障措施的两步决定原则，即调查程序仅裁定损害或损害威胁的存在，且损害或损害威胁是由于产品进口的增加所导致的。至于究竟是否采取保障措施、采取什么样的保障措施以及在多大的限度、多长的时间内采取保障措施的问题，则需要另一个决定。因此，保障措施及其实施与保障措施的调查程序是截然不同的。也就是说，不排除有这样的可能性：即使确认了某种国内产业由于进口的增加而受到严重损害，也不一定导致保障措施的实施。下面对中美保障措施及其实施作一比较。
1、关于决定实施保障措施的机构。
作为单一制的社会主义国家，中国的保障措施是由专业性政府部门来决定实施的。《条例》第21条规定：“保障措施采取提高关税形式的，由外经贸部提出建议，国务院关税税则委员会根据外经贸部的建议作出决定，由外经贸部予以公告；采取数量限制形式的，由外经贸部作出决定并予以公告。海关自公告规定实施之日起执行。”作为三权分立的联邦制国家，美国的保障措施则是由美国总统决定的：“在收到包含对国内产业的严重损害或严重损害威胁的肯定裁定的2252（f）报告后，总统应在其权限内，采取其认为会促进国内产业对进口竞争的积极调整、提供比成本更大的经济和社会利益的适当可行的所有措施。”
除了把保障措施的决定权交给总统之外，美国贸易法还有总统就保障措施向国会进行报告的规定 。这固然是立法和行政权力分立制衡的体现，但我们的立法中仍然可以借鉴这种规定，规定某些情况下向人民代表大会备案或者报告的制度，从而保证人民代表大会监督权力的实现，避免行政机构在保护某一产业时违背国家的整体利益的情况的发生。
2、关于保障措施的方式。
《条例》第20条第2款规定，保障措施可以采取提高关税、数量限制等形式。美国贸易法则列举了总统可以采取的多种保障措施——除了提高关税和数量限制外，还有关税配额、对国内产业的调整措施（包括对产业及工人的补贴等等）、与外国政府谈判、实行许可证拍卖制度、向国会提交立法建议等以及上述各种措施的综合运用 。显然，我国立法在保障措施所采取的方式方面显得过于简单，在以后与它国产生保障措施争端时，很可能陷于不利的地位。另外，美国贸易法对总统在确定采取什么样的措施时应考虑的因素作了十分详细的列举性规定 ，以避免总统在考虑保障措施时有意或无意地偏爱某一种措施，这也是值得我国立法学习的。
3、保障措施的期限、监督、修正和延长
由于中美都是WTO的成员国，所以在保障措施的期限和监督（复审）上，采用的规则也大体一致。在保障措施的期限方面，的两国都规定保障措施最长不得超过8年，中国法律还明确了一般情况下不超过4年 ，完全与WTO《保障措施协议》接轨；在保障措施的监督（复审）方面，两国法律都对实施期限超过3年的保障措施进行中期复审（报告）的制度 。不同之处仅在于美国贸易法显得更为细致一些。
在保障措施的修正方面，美国贸易法规定了总统减少、修订和终止保障措施的三个理由：一是“变化的经济情况”，二是国内产业申请，三是收到国际贸易委员会依《美国法典》3538节作出的裁定 。与之相比，我国立法中相应的规定显得范围过窄——根据《条例》，只有通过复审程序，才可能对原来确定的保障措施有所改变 ，也即只有那些原来确定了三年以上的保障措施才有被修正的机会，这样的规定极有可能使保障措施的实施过于机械 。
在保障措施的延长方面，《条例》规定了延长保障措施期限的四个必要条件：（1）按照本条例规定的程序确定保障措施对于防 止或者补救严重损害仍然有必要；（2）有证据表明相关国内产业正在进行调整；（3）已经履行有关对外通知、磋商的义务；（4）延长后的措施不严于延长前的措施 。在美国贸易法中，只要上述（1）、（2）两个条件成立，就可以延长保障措施，但应注意的是，美国贸易法强调了对这两个条件是否存在的问题，应由国际贸易委员会重新调查 ，并规定了调查完结的时限，其程序规范之严密，可见一斑。

三、结语
本文对中美保障措施制度的比较分析，主要是着眼于法律条文的解读，其原因在于贸易保障措施是一种操作性很强的贸易救济手段和法律制度，如果不分析比较制度本身的科学性和可行性，就不可能得出有利于实践的结论。但同时需要强调的是，笔者在解析和比较中国和美国的保障措施立法时，一直是把这些制度放在两国不同的历史、政治和法律背景下进行的，笔者所提出的值得我们借鉴的美国法律制度，也并不是可以完全照搬的——与其说是借鉴这些制度本身，不如说是借鉴其立法技术 和立法思想。我国的保障措施制度刚刚诞生，必然有其不尽人意之处，希望笔者挂一漏万的研究能为它的发展完善做出些许贡献。