如何实现检察权的独立？
朱家春
法律工作者的职责是促进国家实现民主、公正、高效和稳定的科学治国方式。在党的十五大文件和1999年宪法修正案中，我国提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本国策，可谓是法律工作者长期努力所取得的一项重要成果。而法治社会的实现，有一个根本的前提，即司法必须独立。党的十五大报告在论述依法治国时也明确指出：“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，从中我们可以看出党和国家推行司法改革、实现司法独立的决心和魄力。
然而，司法独立长期以来仍然作为一个奋斗目标，并没有被真正落实到日常工作中来。尤其是检察权的独立，不仅面对着实践中的架空，同时受到理论界的质疑，使检察机关的现实地位与宪法地位之间的距离不断拉大。
检察机关何以遭遇如此窘境，怎样才能渡过难关，如何才能实现检察机关的独立办案呢？

窘境是如何造成的，关键在检察权未能真正独立
由于检察机关未能真正做到独立办案，不能发挥一个独立实体的作用，理论界当然推定你的存在缺乏了必要性因素。他们的推理充满了逻辑色彩：检察机关存在的必要性在于其宪法性质，即法律监督机关。如果说，同作为司法机关的公安部门、检察机关和审判机关都服从于同级地方党委和人大领导的话，当办理大案要案或疑难复杂案件时，三家都必须向地方党委及其政法委或者人大汇报案件，那么结论早在侦查阶段就已经形成，检察机关的所谓审查和法律监督也就成了摆设。当办理普通案件和简单案件时，公安部门在侦查终结时就已经证据确实充分，完全可以由公安部门直接向法院提起公诉，再由法院审查并判决，检察机关的工作反而影响了司法的效率。
如此，检察机关的存在自然就失去了其应有的价值。可以说，检察机关的独立程度，直接影响着其现实地位。
检察权独立的国际法依据
当我们探讨检察机关的地位时，无疑要结合新的形势。2001年我国加入了世界贸易组织，那么我们就必须以世贸组织中未保留的条文作为国内法的依据。司法独立正是世贸组织对各成员国司法的最低限度要求，作为世贸规则的《关税与贸易总协定》(GATT)第十条第三款(b)项规定，法庭或司法程序独立于负责行政实施的机构之外。《服务贸易总协定》亦有保障司法机构独立于行政部门的相关规定。
在其他国际法中，关于司法独立的规定更是比比皆是。联合国１９８５年召开的第七届预防犯罪和罪犯待遇大会通过的《关于司法机关独立的基本原则》中就明确规定： “各国应保证司法机关的独立，司法机关应不偏不倚，以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由”，“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障，尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务。”１９９３年６月２６日世界人权大会通过的《维也纳行动纲领》则将司法独立列为实现人权和可持续发展的一项重要条件。
由此可以看出，司法独立不仅是国内的需求，更是来自外部的压力。

检察权独立的实际意义
国际法将司法独立作为一项基本的原则，是有其实际价值的。对于检察机关的独立而言，笔者认为，其价值体现在以下几点：
一、法律的可诉性，更好地执行法律
法律是具有强制效力的国家意志，其条文一般包括三个部分，即假设、处理和制裁，其中制裁部分是对合法行为的肯定和保护或对违法行为的否定与惩罚，制裁是法律强制力的集中体现，也是法律可诉性的集中体现。如果法律不具可诉性，那它就与道德、宗教、家规等毫无差别，一纸空文而已。所以，法律的价值就在于它的可诉性，在于当它被违反时可以获得国家的救济。
法律的可诉性要求社会上一切法律纠纷，不管发生在何种主体之间，也不管何种性质，最终都能提交给一个固定的机关进行处理，而且这个机关必须是依法独立于其它一切机关、组织和个人的，其处理案件的职权不受任何权势的非法干涉。这样的机关就是司法机关，在中国包括审判机关和检察机关，它不但是维护人民利益的终极机关，也是维护法律权威的终极机关，是对法律的执行情况进行审查和监督并对违法行为实施处罚的终极机关。所以，司法机关是人民利益的救济者，更是法律权威的救济者。
既然法律执行情况的最终裁判者是司法机关，那司法机关就应当享有审查和监督它的绝对权力，不受任何其它因素的非法干涉，否则，这种审查和监督就是不彻底的，也是不权威的，当然就更谈不上终极的了，如此，司法机关就势必沦为某些权势发号施令或谋取利益的工具，从而失去了它存在的价值。“司法处于中立和超然的地位才能充当社会仲裁的角色，才能对政府部门、公民和社会组织的纠纷作出公正的裁决。”
当前，我国的立法已渐趋完善，但社会的守法执法状况仍然不尽人意，追究其原因，关键在于司法的软弱。因为，当人们感觉到如果自己犯法以后，会有法律以外的途径可以挽回应受的处罚，那他们就会报以更大的侥幸心理，置法于度外，为所欲为。而一旦这种法律以外的途径真的发挥了作用，恶性循环便形成了。所以，要实现社会普遍守法，就必须有一个独立的司法体系。
二、权力的扩张性，更好地制衡政府
如果研究一下我国国家机关的组成，将不难发现，目前，司法机关缺乏独立行使职权的制度保障，发挥不了作为一个独立对等的权力实体对行政权的有效约束作用。虽然在宪法中规定最高人民法院、最高人民检察院与国务院是平级的，同为人大选举产生，对人大负责，向人大报告工作，但实践中，最高人民检察院检察长的职级和待遇却比国务院总理低，自然其权位也比低于总理；而且，政府在向同级检察机关正式行文所用格式是“发”而不是“送”，这些导向都很明显地暗示着检察院在一定程度上受制于政府。事实上，这种暗示也正被多方面地付诸实施，比如说，检察机关的财政权受制于政府财政部门，检察机关的人事权受制于政府人事部门，而这些权力恰恰是检察院能否独立行使法律监督权的关键，是检察院独立性的咽喉所在，丧失了这些权力，也就丧失了对抗政府的基础，独立的法律监督就无法实现。
“权力具有扩张性、侵略性、腐蚀性的特点，任何一种不受制约的权力最终都会成为社会的毒瘤，形成权力异化现象” ，行政权尤其如此，因为在行政机关内部，缺乏一种有效的监督体制，上下级之间、各主管部门之间往往习惯于相互妥协，甚至于单向服从，正所谓“官官相护”，而且，仅有的行政复议制度也存在着诸多限制，同样不能有效发挥作用。行政权的膨胀性就要求必须有一种对等的实体权力从行政权外部对其进行严格的监督制约，以达到权力的平衡，否则，行政权必然一步步走向专制，成为社会的毒瘤。这样一种对等的实体权力就是独立的司法权力，有它对行政权进行监督，就会使滥用行政权的行为得到制止，使受到行政权侵害的利益能得到公力救济。
(三)、独立的检察权，治理腐败的关键
腐败的动因是自利之心和权力异化，即当拥有权力的人发现自己的权力并未受到有效的监督时，其为了一己的私利，就会心存侥幸，假公济私，贪污受贿，……，不但侵害了国家集体或个人的利益，破坏了权力行使的正常秩序，更为严重的是，为社会提供了一个反面的榜样，一旦其逃脱法网，就必然会被纷纷效仿，使整个社会一步步走向堕落。要解决这个问题，就必须消除其产生的根源，而其中，自私之心是无法改变的，也根本没有必要改变，因为趋利避害是人的天性，其本身正是人类前进的源动力。那么，我们唯一的选择就是防止权力异化，即建立有效运作的权力监督和制约体制。检察机关是我国的法律监督机关，是查处贪污贿赂案件和渎职侵权案件的法定机关，更是对权力实体及其工作人员进行监督的最好主体。如果检察机关是清正廉明、高效独立的，那腐败现象将无处藏身，犯罪分子也不可能总是那么幸运；如果检察机关能做到该立的立、该捕的捕、该诉的诉，能充分运用法律监督职能确保司法程序中的公正，那将会给整个社会起到足够的警示作用，迫使后来人不敢追随，从而使社会风气日趋好转；同时，所有的国家机关也将走上正轨，准确高效地运作，尤其是审判机关，它的正常运转将进一步加强这种警醒作用，形成一种良性的循环。
（四）独立的机构，地方保护主义的克星
根据马斯洛的需要层次理论，人的生存需要是最根本的，没有了它，其它一切的需要都将无从谈起，所以“控制某人的生活，就必然控制了某人的意志”。 我国的人民检察院就是这样一种被控制的机构，如前所述，各级检察机关的人、财、物等多方面均受制于地方，尤其是人事权和财政权，它们是控制一个单位的咽喉，丧失了它们，就意味着丧失了自己，就会出现唯地方命令是从的状况，检察机关也就降级为维护地方利益的工具。而另一方面，从检察机关工作人员个人来讲，他们的薪金来源于地方财政，他们的任免决定于地方人事，所以，为了自己的物质上的提高，只有想方设法扩大地方财政；为了自己职位上的晋升，只有千方百计取悦地方人事。如此看来，地方保护既满足了地方政府的需要，同时也满足了地方检察机关的需要，那它们又何乐而不为呢？
要解决这种损害全局利益的问题核心在于建立一套完全独立于地方的司法机构体系，机构一旦独立了，检察院和检察官将无任何后顾之忧，法律监督权也会相应牢牢地掌握在检察机关自己的手中，再也没有必要为面包而受制于地方，违背自己的职业道德了。
独立的机构是地方保护主义的克星，这一点，有例可循。九九年初，我国将中国人民银行改革为垂直领导，使地方政府不能再以强制贷款为地方经济输血；同期，为了改变地方打击走私不力的局面，国家工商行政管理局也实行了垂直领导，脱离地方政府，使得利于地方经济而不利于整体利益的走私行为大幅锐减。

如何保障检察系统的独立
那么如何实现检察权的独立呢，笔者认为，应当从两个方面来看，首先是保障检察系统的独立。
1、 修改宪法相关内容
（1）修改关于检察权独立的表述
我国宪法第一百三十一条规定：人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。该条文具有某些深层次的隐藏含义，即要求人民检察院在独立行使检察权时，应当自觉将自己的一切活动置于党的领导之下，同时，还应对同级权力机关负责。这样的表述，从多方面限制了检察机关的独立性。首先，党的领导已经在立法过程中得到体现，法律就是党和广大人民意志的集中体现，所以在司法阶段没有必要再次强调党的领导，因为这不但没有任何实际意义，甚至反而会影响检察机关的独立性。其次，关于对权力机关负责的规定，应当突出“依法”二字，即依照法定的形式和程序进行，而不能象现行宪法那样，单纯将其排除在“检察权独立”之外。
综上所述，我国宪法应当参考５４年宪法关于审判独立的表述，规定为“人民检察院独立行使检察权，只服从法律”。因为“只服从法律”的规定，就足以解决现行宪法表述中的一切不足。
（2）调整“国家机构”一章的内容
我国的国家机关分为权力机关、行政机关、军事机关、审判机关和法律监督机关，它们在中央一级的机构分别是全国人民代表大会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，但在现行宪法对中央国家机构的排列中，却忽视了最高人民法院和最高人民检察院这两个司法机关的地位，将其排放到“地方人民代表大会和地方人民政府”、“民族自治、地方自治”之后，且在标题上也未突出“最高人民法院”和“最高人民检察院”。所以，本人建议，在“国家机构”一章中，对“最高人民法院”和“最高人民检察院”专设两节，置于“中央军事委员会”之后。这样排列，不但合乎逻辑，而且还表现了国家对司法机关的重视，表现了党建设社会主义法治国家的决心。
２、处理好党政机关与检察院系统的关系
（１）改善党对检察机关的领导
各级检察机关和各级党委部门，普遍存在着“服从党的领导就是服从党委领导”的片面认识。而党委领导实质上是党委组成人员的领导，因而很自然地演绎为“服从党的领导就是服从党委负责人的领导”。基于认识，检察机关在实际办案过程中，往往顾虑较多，甚至自发形成了一系列法律本无明文以上规定，只为避免“不服从党的领导”之嫌的“表态制度”，比如，对党委直管干部初查前的报告制度、立案前的报告制度、采取强制措施前的报告制度等。事实上，党委组成人员并非专业的司法工作人员，也未必都具备相应的专业知识，他们作出决定的过程也缺乏严格的保障公正的程序。
１９７９年９月９日，中共中央在《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的贯彻实施的指示》中明确提出：“党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导，各级党委要坚决改变过去那种以党代政，以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法”，并决定“取消各级党委审批案件的制度”。但到目前为止，基层党组织干涉司法的情形仍屡见不鲜，甚至于有些党委竟成了事实上的检察机关。要改变这种状况，笔者认为，必须做好以下几点：
① 教育党员认识法律是社会利益的第一次分配，是党的主张和人民意志的统一，维护了法律，就维护了党的领导，所以检察权独立与坚持党的领导并不矛盾。事实上，人民银行独立和工商部门独立并没有多少人提出这是脱离了党的领导。
② 明确规定地方各级党委领导检察工作的职责和权限（仅限于协调工作和解决困难等）。
③ 明令禁止“以言代法、以权压法”和其它干预检察工作的行为，规定发生这种行为并造成一定后果应承担的责任，确立“谁造成错案，追究谁的责任”的原则。
④ 在坚持“党必须在宪法和法律范围内活动”的前提下，党委对有影响的重大案件可以提出意见，但决定权仍应在检察机关。
⑤ 明确党监督检察工作的形式和程序。
⑥ 明确检察机关抵制各种违法干预的权责、办法和程序。
（２）明确人大监督检察机关的范围和程序
我国各级人民代表大会是国家的权力机关，各级人民检察院由它们产生，对它们负责，向它们报告工作。同时，各级人大及其常委会监督同级检察机关的工作，有权对其提出质询案，并听取其工作报告。但值得注意的是，人大对检察院的监督必须在法律规定的范围、程序内进行，不能破坏检察机关的独立性。所以，目前的工作重点在于进一步完善人大对检察机关监督的法律，在现有立法以及多年实践的基础上，对监督的内容、形式、程序及效力等予以定型，根据宪法制定一部《监督法》（笔者了解，此项工作全国人大正在进行），以此避免人大超越“监督”职权之外非法干预行为的发生，防止检察机关‘演变’成为人大常委会的工作机构。
在人大对检察机关监督的时机上，我主张以事后监督为主，事中监督为辅。因为事前监督会侵犯检察机关的独立职能，事中监督同样会影响检察机关独立断案，只有事后监督既维护了检察院的独立性，又体现了人大作为权力机关的地位，真正起到监督而不是领导的作用，保障了检察机关的独立性。在时机的选择上，事中监督主要适用于一些重大复杂的案件，由人大派员参加，进行实时监督；事后监督则可针对一切具体个案，由人大对案卷进行审查，发现其中的冤错，启动监督程序。必须明确，人大个案监督没有任何实体处分的权力，即代替检法去办案，只能引起一定的程序，如再审程序；
３、检察机关自身机构的独立
（1）检察机关财政经费的独立。前已述及，检察院对政府的依附主要是因为政府紧紧卡住了检察院独立的咽喉——财政。所以，目前要做的就是改革现行的检察院经费划拨体制，将检察经费纳入国家财政统筹安排，象军费开支那样由人大通过预算，然后在检察院内部设立财务部门，对经费实行分级管理体制，使检察院的财物管理摆脱地方政府的控制。同时，在《财政法》中应明确规定下级检察院获得经费的程序和途径，保障经费从最高人民检察院畅通、合理地分配到基层检察院，使每一级检察机关都能正常地从事检察工作。
（2）检察机关组织人事独立
人事权是决定检察权独立的另一个命脉。现行的检察院人事体制中，初任检察员和助理检察员资格是通过参加全国统一司法考试获得，而检察长、各科科长、检察委员会成员以及检察员则是由同级人大决定或通过的。这种制度的弊端在于，地方可能通过控制检察机关的人事权而影响了它的独立检察权，致使检察院成为保护地方利益的工具，很大程度上妨碍了整体利益的实现。
所以，改革检察院的人事体制迫在眉睫，而其中的关键就是让检察院的人事脱离地方人大，由上级检察院垂直领导，变块状分割为条状分割。这样做并不会影响人大权力机关的地位，因为最高院的人事任免权仍然从属于全国人大。

如何保障检察官独立办案
实现检察权独立的另一个要素则是保障检察官个人独立办案。
1．终身制，职业化。终身制要求检察官在不触犯中华人民共和国法律的情况下，不被免职或降级，除非本人辞职，可终身担任检察官职务。这就使得检察官在执业过程中无须为自己的切身利益而顾忌重重，保障其在只尊重法律和事实的基础上，客观公正地办案。职业化则要求所有的检察官必须从正规法学院毕业，并通过国家司法考试，具备深厚的法学理论、专业知识和良好的法律意识，积累相当的实践经验。这样就能保证案件被尽可能专业，同时也意味着尽可能公平地加以解决。
2．稳定待遇、高薪制。这同样是为检察官解决后顾之忧，使他们在社会上能保持一个中产阶级的身份，无须再为自己的生活和地位奔波忙碌，促使其全身心地投入到业务工作中去，减少了检察官兼职和腐败的可能，进一步保障了检察工作的公正性。
3．责任制
（1）错案追究责任。案件的办理情况，可通过对讨论记录审查，确切地了解每一位检察官或者检委会委员对案件的意见。一旦案件中出现有冤错情况，便可追究除意见正确者以外人员的责任。
（2）一定范围内司法责任的免除。如果检察机关的决定原因出于相关部门或个人的非法干涉而检察官或检委会委员又根本无能力排除此干涉的话，就应当追究非法干涉者的责任，同时免除检察官或检委会委员的责任。这样，一方面可以警戒干涉者，另一方面也可保护检察官，是对不独立的检察制度的一种补救方式。
培根说过：“一次不公正的司法比多次不公正的其它举动为祸尤烈。因为这些不公正的举动不过弄脏了水流，而不公正的司法则把水源败坏了”。我国加入世贸组织后，全世界都在关注着我们的法治环境。市场经济是法制经济，司法独立（包括检察权的独立）更是其题中之意。
理论是灰色的，实践之树常青。只有真正将司法独立落到实处，我们才能更好的实践“三个代表”，更好的把握入世带来的机遇。