| 行政裁决辨析 |
更新时间：2002/12/17 0:51:51 来源：《公法研究》 商务印书馆2002年版 作者：啃法条的法律羊 阅读309次 |
行政裁决辨析
黄 锫（啃法条的法律羊）
[内容摘要] 文中分别从行政裁决的概念、种类、法律法规用语、救济制度四个方面对理论界和实践领域内的一些问题作了总结，特别是对其中存在的含糊的以及似是而非的问题进行了辨析。
[关键词] 行政裁决 辨析
行政裁决作为现代行政权与司法权交融的一种现象已经越来越为学者们所重视。对其的研究也在逐步深化之中。而使用了“逐步”一词也正表明这种研究中存在着许多参差，观点和学说的林立说明了行政裁决中理论问题尚有待于进一步的明确。作者在本文中将从有关行政裁决的概念、种类、法规用语、救济制度四个方面对其中容易混淆之处进行辨析。
一、行政裁决概念辨析
现今学者对行政裁决的概念界定纷繁芜杂，归纳综合来看大致可以分为三类1 ：第一种观点认为行政裁决指行政机关依照某种特定程序（准司法程序），对特定人的权利义务作出具有法律效力的活动2 。第二种观点认为行政裁决是行政机关用以解决民事纠纷以及行政争议的一项活动3 。第三种观点认为行政裁决是针对法定的（与行政管理密切相关）民事纠纷而由行政主体以中立者的身份作出的一种具体行政行为。第三种观点又可细分为两类：一类认为行政裁决所针对的是与合同无关的民事纠纷4 。另一类观点认为行政裁决所针对的民事纠纷中也包含了与合同有关的民事争议5 。
第一种观点是对行政裁决最广义的理解。这种理解实际上将行政机关适用准司法程序而为的一切职权行为都归入行政裁决的范畴，不但包括了行政机关对民事纠纷、行政争议的处理，而且将诸如行政机关适用听证程序进行的行政处罚行为也归入了行政裁决的范畴之中。这种理解由于过于宽泛，以至于将在理论与实践上都已模式化6 的行政处罚行为中的一部分也划入了行政裁决的范畴，这只能是引起更多的混乱和争议，因此这种观点似不宜采用。
第二种观点是对行政裁决的广义理解。它把民事纠纷和行政争议都归为行政裁决要解决的对象。这种观点在理论上混淆了行政裁决与行政司法的区别，或说是不自觉的将行政裁决等同于行政司法。为了澄清这一点，有必要首先对行政司法这一现象进行剖析。通过以下分析我们可以看出这种观点所谓的行政裁决实际上就是行政司法：
行政司法概念在我国最早于1986年提出7 ，此后学者对其内涵与外延作了激烈的争论。有学者认为行政司法是国家机关适用准司法程序审理、裁判行政案件，解决特定纠纷的准司法活动。主要包括行政调解、行政仲裁、行政复议以及专门的行政裁决四种行为8 。但根据目前较为一致的观点，行政调解、行政仲裁以及专门的行政裁决都不能算是严格意义上的行政司法，这可以从以下几个方面论述：
首先对于行政调解来说——调解的本意是指争议当事人以外的第三人对当事人之间的纠纷进行调停，斡旋的活动，其基本的要求是当事人双方自愿接受调停并对本身的权利可以自由进行处置。行政调解也不例外，它也是由行政机关出面，“以国家法律和政策为依凭，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使争议双方当事人友好协商、互谅互让，达成协议，从而解决争议”。9 因此，现在调解一般不具有强制执行的效力（除劳动争议仲裁调解外），其约束力仅建立在当事人自愿的基础上。可见，行政调解并不是行政主体行使行政权的活动，“它只是行政主体的一种行政管理方式，而不是一个行政行为，……它并不是属于行政司法的一种”。10 故而有的学者也将之归于行政相关行为的一类。11
其次对于行政仲裁来说——由于我国立法条文中常常以“仲裁”的字样赋予行政机关以解决民事纠纷的权利，学者们因而以此为基点形成了有关行政仲裁的理论，进而形成了前述有关行政仲裁属于行政司法之一的观点。实际上，“仲裁”是建立在争议双方自愿且具备仲裁协议的基础上，仲裁机关所具有的仲裁权实际上是争议双方对其纠纷进行处分的权利的延伸，也既是当事人双方的授权，所以“仲裁权在本质上是权利，而不是国家权力。它即不是审判权、行政权，也不是准权力”12 ，可见它与本质上具有积极主动性、强制性的“行政”13 是互相矛盾的。在现实的行政管理活动中，行政机关也往往是“挂仲裁之名，行行政处理权”14 。1994年《中华人民共和国仲裁法》颁布之后，我国原本的仲裁制度更是发生了重大的变化，绝大多数的仲裁被改为民间性质的仲裁，从而使我国仲裁得以形成了传统意义上的仲裁制度，大致实现了仲裁法制的单一性和统一性、仲裁的民间性、仲裁协议的自愿性和排他性、仲裁裁决的终局性等一系列特征15 。由此可见行政仲裁本身就是一个相互矛盾的概念，将其归入行政司法更不可取。但是值得注意的是，目前我国存在着两种特殊的“仲裁”——劳动争议仲裁和农业承包合同争议仲裁，这两类所谓的“仲裁”常被人当作行政仲裁的典型例子加以引用，但实际上它们更类似于第三种观点所谓的行政裁决，这一点笔者将在下文中论述，在此不赘述。这两种“行政仲裁”是行政机关以一种准司法程序对民事纠纷进行的处理活动，它应包含在行政司法的范畴内。
最后对于专门的行政裁决来说——专门的行政裁决机构是国家行政机关内设的专门行政裁决机构依法受理和裁决与行政管理有关的特定纠纷和争议案件。在我国，这种专门的行政机关主要是商标局下属的商标评审委员会及专利局下属的专利复审委员会。第二种观点将专门行政裁决与行政复议并列归入行政司法的范畴实际上是没有将两者划分清晰。在专门的行政机构进行裁决的过程中其实也包括了行政复议。如《中华人民共和国商标法》第二十一条规定：“对驳回申请、不予公告的商标商标局应当书面通知申请人。申请人不服的，可以在受到通知十五天内申请复议，由商标评审委员会作出终局决定，并书面通知申请人。”16 此处的“复审”就是对行政争议的处理，也既行政复议。除此之外，专门的行政裁决机构处理的主要是法定的民事纠纷（也就是第三种观点所谓的行政裁决）。如《商标法》第二十七条第二款规定：“……除前款规定的情形之外，对已经注册的商标有争议的，可以自该商标经核准之日起一年内，向商标评审委员会申请裁定。”可见，专门的行政裁决机构既负责处理相关的行政争议，也负责处理法定的民事纠纷。
综上可见，行政司法实际上是包含了两部分的内容，一是对行政争议进行处理的行政复议。另一是对法定的民事纠纷进行处理的行政行为（也就是第三种观点意义上的行政裁决），这与第二种观点所谓的行政裁决是一致的，因此这种观点所指的行政裁决实应称为行政司法更为适宜。
第三种有关行政裁决概念的观点将行政裁决的对象限定于法定的民事纠纷，因而是一种狭义的理解。这一观点由于更切合实际，因此得到了大多数学者的赞同。但是由于学者们对于“法定的民事纠纷”的范围的不同认识又产生两类观点：一是认为“法定的民事纠纷”应理解为除合同纠纷之外的民事纠纷。另一则认为没有必要加上“除合同之外”这一定语，这样更为符合现实的情况。
笔者以为后一种观点比较妥当，这是因为，在我国，仍然存在着两种特殊合同争议需要行政机关进行裁决，既劳动合同争议和农业承包合同争议。劳动争议的解决在我国的法律中总是以“仲裁”予以命名17 ，许多学者因此也认为这是一种特殊的仲裁方式——行政仲裁。但正如前文所分析的那样，仲裁在其性质上是和行政行为的性质相冲突的，仲裁权在本质是权利而不是权力，因而所谓的行政仲裁事实上往往有名无实，称其为行政裁决也许更为确切。目前解决劳动争议的行政机关是劳动争议仲裁委员会，从性质上讲，它是解决劳动争议的专门机关，是一个由行政法规产生，行政机关领导的，具有行政性质的组织。从其组织管理活动来看，它是按照隶属关系，以行政命令的方式领导，组织调解活动和裁决活动。行政仲裁庭由仲裁委员会决定组成，当事人无权选择仲裁机关和仲裁员，并且《劳动法》规定劳动争议仲裁是向法院提起诉讼的必经前置程序。从这些方面都可以反映出我国劳动仲裁具有与一般的传统意义上的仲裁不同的强制性色彩以及非自愿性。
农业承包合同是另一类特殊的合同形式，它是由农村集体经济组织与集体经济组织成员之间签定的，“虽然签定合同时，双方处于完全的平等地位，但农业承包合同的主体之间又具有一定的隶属关系。”18 因此不能用处理一般经济合同关系的方法（即一般意义上的仲裁）来解决农业承包合同纠纷，需要有其特殊的解决方式。由于农业承包合同的复杂性，至今尚未有全国统一的规则制定，而主要依照中央有关法律、法规和政策以及各地的条例或办法来规范19 。根据这些规范，我国农业承包合同纠纷的处理机构一般都是由行政机关内设的农业承包合同仲裁委员会来处理，其组成也是由行政主管部门分管农业的负责人和机构组成。如《黑龙江省农业合作经济承包合同和管理条例》第二十三条第二款规定：“县（市）、乡（镇）建立承包合同仲裁委员会，负责本行政区域内承包合同纠纷的调解与仲裁。”又如《辽宁省农业集体经济承包合同条例》第二十九条第二款规定：“仲裁委员会由同级人民政府分管农业的负责人和有关行政管理部门的人员组成；其办事机构分别设乡人民政府、县人民政府行政管理部门。”可见，象劳动合同仲裁一样，农村承包合同纠纷的仲裁也带有强烈的行政性，缺乏一般意义上仲裁的自愿性，因此，将这两种合同纠纷的解决称为行政裁决更确切些。由此，在对行政裁决进行概念界定时，如果绝对化的将“合同纠纷”排除在外，未免太过草率 。
通过以上的分析，我们可以对行政裁决的定义作以下的归纳：行政裁决是指行政主体依照法律的授权，以中间人的身份，对法定的民事纠纷进行审理和公断的具体行政行为。对这一界定还需做下列说明：
第一：行使行政裁决权的主体应为行政主体而非行政机关。目前有教科书将行政机关作为行使行政裁决权的主体20 ，这实际上并不确切。虽然我国的法律法规中广泛的使用“行政机关”一词，但在学理中使用行政主体已成为一致，因为行政机关并非任何的情况下都运用行政权为行政行为，如在民事活动中，其身份就是“机关法人”。而且行政机关以外的组织未必就不能行使行政权作出行政行为。如作为商标局（行政机关）内设工作机构的商标评审委员会在行政裁决过程中就行使了行政权作出了行政行为。此外，一些得到行政授权的社会组织同样不是行政机关而仍可以作出行政行为。特别是在最高人民法院2000年颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》第二十条第二、三款中将行政主体的范围扩大到了规章授权的组织之后，这种现象将更为普遍。因此，在界定行政裁决时使用行政主体一词应更能显现学术研讨的严谨。
第二：行政裁决所针对的是法定的民事纠纷。其中的“法”应理解为由全国人大及其常委会制定的法律，不包括其他的行政法规、地方性法规及规章。这是因为传统上处理民事纠纷都是法院的权限范围，而行政裁决事实上是行政权对司法权的一种部分取代，这涉及到行政机关与人民法院之间的权限划分问题，关系重大，因此笔者以为用高位法对其进行规定更为恰当。
第三：概念界定时应强调行政主体是以中立的第三者的身份对民事纠纷进行裁决。这是行政裁决最重要的特征之一。行使行政裁决权的行政主体虽然不是法院，但“它的立场近似于法院的中立地位”21 ，因此它与民事争议的双方形成了类似于法院审理案件时的等腰三角形结构，这正是行政裁决区别于其他仅存在双方直线型关系的行政行为的最明显之处。
二、行政裁决种类辨析
就目前的研究现状来看，学者对行政裁决的种类划分虽在细微处有所差异，但在一些基本类别上有一致的看法。在这些普遍认同的种类之中，仔细研究就会发现实际上仍存在着模糊之处。以下笔者就其中主要的几个种类中所存在的的含糊之处做一辨析，当然，这里的种类并没有穷尽。综合各类观点，一般认为行政裁决的种类划分如下：
第一种：侵权损害赔偿纠纷的裁决。目前的著述中往往将对侵权纠纷的裁决与对损害赔偿纠纷的裁决分列。但从实行法律规定的具体内容来看，对两者的裁决实际上往往是密切联系、不可分割的。侵权争议的焦点是当事人的权益是否受到侵犯，而损害赔偿争议的焦点是权益受到侵害的程度的大小。要对后者进行裁决首先必须对前者进行裁决，因为只有确定了权益确实受到了侵害才能谈的上认定侵害的程度，进而决定损害赔偿的大小。而当事人向行政主体申请裁决侵权事宜，其目的也绝大都在于要求对方当事人赔偿相应的损害。就现行立法来看，也都规定了行政主体在进行侵权事实的裁决认定的同时对受害方的损害赔偿作出裁决决定。如《商标法》第三十九条规定：“……被侵权人可以向县级以上工商行政管理部门要求处理，有关工商行政管理部门有权责令侵权人立即停止侵权行为，赔偿被侵权人的损失……。”可见，将两种裁决合并称为侵权损害赔偿纠纷裁决更符合现实。
第二种：权属纠纷的裁决。这是指当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议时（如草原、土地、水、滩涂及矿产等自然资源或者房产等非自然资源的权属争议），依照有关的法律向行政主体请求作出裁决。如《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该处的“处理”包括了人民政府对土地所有权和使用权的确认。在司法实践中，法院依照《行政诉讼法》第十一条第三项，以认为侵犯企业经营自主权受理不服国有资产管理局产权界定行为提起的行政诉讼，也属于不服行政确权行为的行政争议22 。但是，对权属纠纷的裁决并非纯粹意义上的行政裁决。行政主体对争议权属的最终的确定，虽在决定的过程中是以中立的位置作出的，但其权力的运作发生结果却实际是以行政确认的方式作出的。行政确认是行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。它既可以是事先对既有法律关系的确认，也可以是在权利之争事后对权利义务的认定23 。可见，对权属纠纷的裁决在很大的程度上表现出行政确认的性质，它实际上应是行政裁决与行政确认的混合体。
第三种：对补偿纠纷的裁决。行政主体对这类纠纷的裁决从现行行政法律规范上看可以分为两类24 ：
（1）法律法规虽未规定补偿决定的强制力，但行政主体却是以强制的形式作出补偿决定。如《专利法》第五十七条的规定，取得实施强制许可的单位或个人对使用费的数额不能达成协议的，由专利局裁决。有学者认为这类裁决是对有关合同关系的裁决25 ，这其实是一种误解，因为对合同关系的裁决应在合同成立之后发生了相关的争议再由行政主体介入裁决，而对补偿纠纷的裁决则往往是因为合同无法达成，是在合同成立之前进行裁决，这是完全不同的。
（2）法律法规明文规定可由行政主体作出强制性补偿裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第十四条规定，拆迁人与被拆迁人对补偿形式和补偿金额达不成协议的，由有关的行政主体裁决26 。
第四种：对特殊类型合同的行政裁决。这既是指对劳动合同争议和农业承包合同纠纷这两种合同争议的裁决，上文已有论述，在此不赘述。
三、行政裁决法律法规用语辨析
在我国现行法律及规范性文件中，“行政裁决”或“裁决”是一个十分含糊不清而使用频率又极高的概念。但它并不一定与学理上讨论的行政裁决概念相对应。相反，一些字面上与“裁决”相差甚远的法律用语却表达了行政裁决的含义，而其中使用最多的就是“处理”一词。如《中华人民共和国森林法》第17条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”虽然该处用了“处理”一词而并没有没有直接使用“行政裁决”，但实际上就是包含了行政裁决的意义。当然，正如上文所说的，该处的“处理”一词还有“行政确认”的性质。相类似的规定还可以见《中华人民共和国渔业法》第12条的规定：“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间的水面、滩涂所有权和使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由县级以上地方人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起三十天内，向人民法院起诉。”《中华人民共和国邮政法》第35条也规定：“用户因损失赔偿同邮政企业发生争议的，可以要求邮政企业的上级主管部门处理，对处理不服的可以向人民法院起诉；也可以直接向人民法院起诉。”除了大量的使用“处理”一词外，在我国的法律法规条文中还间或会出现诸如“调解”、“调处”、“解决”、“仲裁”、“责令改正”等词，也同样是表达了“行政裁决”的意思。与此同时，在我国的法律法规中许多以“裁决”名义出现的条文中表达的意思却与“行政裁决”的涵义相去甚远，而这也是造成我国“行政裁决”法律法规用语及其混乱的一个主要因素。以下作者将主要针对这样一些“名不副实”的法律法规用语进行辨析：
第一种，以裁决名义出现的行政行为。如《治安管理处罚条例》第三十三条规定：“对违反治安管理行为的处罚由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，可以由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所的地方，可以由公安机关委托乡（镇）人民政府裁决。”在这里的裁决实际上就是行政处罚的另一种表达方式。
第二种，以裁决名义出现的行政复议。如《行政复议法》第五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”这里的裁决就是行政复议机关审查和处理因具体行政行为而引起的行政争议的复议行为。这里要注意的是一类特殊的行政复议行为，这就是《行政复议法》第十四条规定：“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”这里国务院的裁决是对行政复议的行政复议，也可称之为二级复议。它同样是以裁决名义出现而非真正意义上的行政裁决。
第三种，以裁决名义出现的行政主体的内部行政行为。如《国务院关于解决企业社会负担过重问题的若干规定》第四条规定：“为了减轻和控制企业的社会负担，各地区、各部门结合企业的整顿工作，在今年内对企业负担的各种受费项目进行依次认真的清理和整顿。……各地对部门之间出现的不一致的看法或纠纷，要报省、市、自治区经委和财政厅（局），经过协商提出解决意见，报人民政府裁决。”行政机关之间的这类争议属于内部的行政争议，人民政府对之以裁决名义作出的处理决定也只是一种内部行政行为，而非行政裁决。
第四种，以裁决作为仲裁的一种方式和结果。最典型的是现行我国的《仲裁法》。该法中“裁决”一词出现的频率很高，短短80条条文中，共有45处使用了“裁决”一词。而该发中规定的仲裁实际上已具有了民间性和自治性，仲裁机构也非行政机关来组成，因此，此处的“裁决”也非行政裁决。
四、行政裁决救济制度辨析
行政裁决作为国家行政主体依据法律、法规的授权，以中立者的身份依照法定程序受理和解决平等主体之间法定民事争议的一项行政法律制度，其范围已涉及社会治安管理、自然资源管理、工商行政管理、医疗卫生管理、标准计量行政管理及环境保护等许多行政领域27 。与此相伴而来的是此中行政违法情形的日益增多，因此有关行政裁决的救济也越来越成为人们关注的对象。但我国的现行法律制度中行政裁决的救济制度并没有统一明确的规定，因此也进一步导致了理论研究中含糊不清。以下笔者将主要从行政复议和行政诉讼两个角度对其救济途径作一梳理：
第一，行政复议的救济。
1999年10月1日生效的《行政复议法》第八条第二款规定：“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或向人民法院提起诉讼。”其中对“其他处理”一语的内涵在条文中并无明确界定，在学界也对其有争议。笔者认为它主要是指行政裁决的处理28 ，也就是说在《行政复议法》中将行政裁决行为排除在行政复议的受案范围之外，行政裁决一般不能通过行政复议来救济。当然其中也有法律规定的例外：
（1）劳动合同争议的“仲裁”。前文已论述过劳动合同争议“仲裁”实质上是一种特殊类型的行政裁决，是行政主体对劳动争议这种特殊类型纠纷的介入处理。对这种“仲裁”（裁决）不服，不能通过行政复议来救济，而只能依照我国《劳动法》第七十九条之规定人民法院提起诉讼获得救济。
（2）行政主体对农业承包合同纠纷的裁决。这类行政裁决同样不能申请行政复议，但根据《行政复议法》第六条第六项规定：行政机关变更或废止农业承包合同，侵犯了行政相对人的合法权益时，相对人可以申请行政复议。也就是说行政主体如果以裁决的形式变更或废止农业承包合同的，相对人可以通过提起行政复议来维护自己的合法权益。
（3）行政主体对权属纠纷的行政裁决也不能申请行政复议。但是在《行政复议法》第六条第四款中对其规定了例外的情形：对于行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或使用权的裁决，公民、法人或其他组织不服的可以申请行政复议，并可以提起行政诉讼。值得注意的是《行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，在这种情况下行政相对人是不能提起行政诉讼的。可见，对于行政主体对自然资源的确权裁决是可以提起行政复议的。这一点也同样包括在《行政复议法》第三十条的第一款的规定当中。
（4）对于其他的侵权损害赔偿纠纷的裁决以及补偿的裁决就目前的法律规定来看都不能提起行政复议。
第二，行政诉讼的救济。
作为正义的最后一道防线的法院原则上对所有的侵犯当事人合法权益的行政裁决都应当提供救济途径，可问题在于当事人对行政主体所作的行政裁决不服向人民法院申请救济，人民法院到底应以行政案件受理提供救济，还是应以民事案件受理提供救济？学者对此问题曾进行了激烈的争论。这是因为这个问题是民事争议和行政争议的混合体，两种争议纠缠不清，以任何一种诉讼形式救济都有其道理。目前学界和司法界的意见已经渐趋统一，认为应以行政诉讼的方式提供救济为妥，这主要可从理论与法律实体规范两个方面论证：
1.理论角度的理由
（1）由于行政裁决的内容涉及当事人权益，而且是行政主体依职权单方面作出的，它不依当事人的意志为转移，具有强制执行的效力，所以它会对当事人权益产生实际的影响，要引起当事人之间民事法律关系的变化。它是行政主体行使公权力的行为，其实质是按照行政主体的单方面意志对纠纷予以强制性的解决。在此过程中不免会由侵犯相对人权益的情况发生，而行政诉讼的根本目的是对保护公民、法人或其他组织的合法权益，因而既然行政裁决作为一种可以直接或有可能侵犯到相对人的人身权和财产权的行政行为，就应当纳入行政诉讼的范围。
（2）行政裁决处理平等民事主体之间民事纠纷，但这种民事纠纷一旦经过行政裁决再向法院起诉，那实际上它形成了双重的法律关系，即双方当事人之间的民事法律关系和双方当事人因行政裁决而与行政主体发生的行政法律关系。后者直接制约了前者。当事人不服行政裁决，首先要解决的就是行政裁决的合法性。法院对行政裁决合法性的判断对平等主体之间的民事法律关系的变更与否直接相关。因此，“如果说纠纷的解决直接与相对人的民事权益相关，实际上是与不服行政裁决的诉讼结果有法律上的利害关系”29 法院如果只以民事案件受理，是无法理顺其中的法律关系的。
（3）行政裁决是以行政主体的权威性为其存在的基础的。如果当事人不服行政裁决向人民法院只能提起民事诉讼，则意味着行政主体的裁决可以被搁置一边不顾，同时人民法院通过民事诉讼解决纠纷，而产生的司法判决并无影响原有的行政裁决决定，从而出现行政裁决与司法裁决并存局面，造成法律效力上的冲突和当事人各执一词的局面，无法最终确定权利义务的状况。而如将行政裁决纳入行政诉讼的范畴，则可以从根本上解决这一问题，彻底解决当事人之间的纠纷。
2.实体规范方面的理由：
在我国的有关的法律法规中也零星的规定了不服行政裁决可以通过向人民法院提起行政诉讼加以救济，归纳如下：
（1）《行政诉讼法》第十一条有关受案范围的规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：……（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。”这一条实际上就是把其他的由行政主体实施的影响到相对人人身权和财产权的行为归为《行政诉讼法》的受案范围之中。而行政裁决作为一种可以直接影响相对人权利的具体行政行为，理应纳入该条所涵的范围之中。此外在最高院有关《行政诉讼法》新的司法解释中（2000年3月8日颁布）在第一条中使用了“行政行为”一词，并在之后列举了排除行政诉讼受案范围的几项。这表明《解释》中大大的扩展了行政诉讼的受案范围，除了解释中明确列举的这几项排除行政行为之外，至少从理论上说其他的行政行为都可以提起行政诉讼，这里面当然也包括了行政裁决行为。
（2）最高人民法院1993年4月17日“法涵[1993]33号”《关于不服政府或房地产行政主管部门对争执房屋的确权行为提起诉讼人民法院作何案件受理问题（给四川省高级法院）的涵》中答复说，当事人对人民法院或房地产行政主管部门关于房屋产权争议的确权决定不服而提起诉讼的，法院应作为行政案件受理。
（3）最高人民法院（民事审判庭）1993年11月24日《关于适用〈城市房屋拆迁条例〉第十四条有关问题的复涵》认为，“房屋拆迁主管部门对此类纠纷裁决后，当事人不服向人民法院起诉，人民法院应以民事案件受理。”30 这一复涵曾经受到理论界的批评。因为城市房屋拆迁纠纷本身可以分为两类：一是当事人不服房屋主管部门依职权作出的房屋拆迁补偿决定而产生的纠纷。二是拆迁方与被拆迁方之间就拆迁就补偿问题达成协议后，一方或双方反悔而产生纠纷诉之法院。这两种案件是应该区别对待的。对于后者法院以民事案件受理是妥当的，但是对于前者也以民事案件受理则遭到了最高院行政审判庭法官和许多的专家学者的反对。后最高人民法院（行政审判庭）于1996年7月24日法复[1996]12号《最高院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的批复》中区分了这两种情况，将其分别以行政案件和民事案件来受理31 。而前一种情况正是典型的行政裁决行为。
可见，无论是从理论上仰或是司法实践中都以用行政诉讼的手段救济行政裁决为总的发展趋势。
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