重庆市第N次药品集中采购招标案，是原告A公司诉被告B公司，请求确认中标结果无效并赔偿经济损失200万元的一起全国首例药品集中采购招标投标纠纷案。
案情简介。2002年6月25日，被告B公司受56家医院的委托，向社会发布《重庆市第N次药品集中招标（议价）采购公告》。同时，向230家药品生产、批发企业发出招标通知。之后，向潜在投标人发售了重庆市第N次药品集中招标采购招标文件。该招标文件主要载明，本次药品集中招标采购的招标人包括：重庆市市级、部队、部分大型厂矿企业医疗机构以及主城区和部分区市县医疗机构。招标人的资金来源是招标人的药品周转金或其他自有资金。采购的药品按药品通用名计共1639个，按药品规格计共6329个。招标代理机构为被告B公司。投标有效期为开标之日起90个工作日内，开标时间为2002年8月2日。评标标准为：1、质量（50分），2、价格（25分），3、服务（10分），4、信誉（15分）。评标、议价、定标方法为：1、采用综合评价方法；2、通过定量评价，同一质量层次得分最多的4个品种为入围品种；3、通过定性评价，同一质量层次得票最多的前1至2个品种为中标品种,入围品种的质量价格比存在较大差异，可确定3个中标品种；4、同一质量层次同一药品的投标人少于3个的投标品种，进入议价程序，通过竞争性价格谈判和定性评价确定成交品种，即对通过公开招标不能形成有效竞争的品种，根据卫生部等国家六部委局办印发的《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》(以下简称《工作规范》)，以竞争性谈判等集中议价的方式采购。
招标人接受药品生产企业、批发企业的投标。药品批发企业作为投标人，需提交药品生产企业或其代理商就此次招标活动所出具的书面授权书原件。对于同一产品，若生产企业直接投标，可再委托一家药品批发企业投标；若生产企业不直接投标，则最多可委托两家药品批发企业投标。
评标委员会由药学、临床医学等方面的专家组成。评标委员会只对符合招标文件要求的投标品种进行评审和比较。评标采取科学评估、集体决策，体现公开、公平、公正；质量优先，价格合理，不保证最低投标报价中标；定量评价和定性评价相结合，以综合评价为主；充分考虑各级各类医疗机构的用药差异，满足不同人群的用药需求的评标原则。评标委员会完成评标后,将提出书面评标报告。
招标公告发布后，原告A公司等122家药品生产、批发企业购买了招标文件。到招标文件规定的截止日期，原告A公司等60家药品生产、批发企业在网上向被告B公司投标，投标品种有4207个。
开标后，由23位药师组成的评标委员会进行了评标并出具了评标报告书。至招标结束，经专家评标、议价确定的2569个中标（成交）品种，由原告A公司等57家投标人中标。原告A公司投标23个品种，其中一个品种中标。
C公司药品科、C公司药品分公司、C公司医药贸易中心、C公司新特药品分公司、C公司药品器械销售部均为C公司设立的领取营业执照的分支机构，分别代表不同的药品生产企业，参与了投标，但C公司未参与投标。
原告A公司与投标人D公司存在投资关系，参与了对同一品种的投标。
原告A公司向法院诉称，被告在进行招标代理活动时，严重违反了《招标投标法》和《工作规范》的规定。其主要的违法之处体现在：第一，违法设定不合理的条件，限制投标人的投标资格；第二，准许同一企业的多家分支机构同时参与投标；第三，评标标准及中标结果具有极大的主观随意性。为此，1、请求法院依法确认被告组织的重庆市第N次药品集中招标采购活动的中标结果无效；2、请求法院依法责令被告赔偿原告经济损失200万元；3、本案诉讼费用由被告承担。
被告B公司辩称，在程序上，原告的第一个诉讼请求不属于人民法院民事案件的受理范畴，应裁定驳回起诉。从实体上，原告关于要求答辩人赔偿经济损失的诉讼理由中，不针对答辩人存在哪些侵权行为进行陈述，却陈述对招标文件的不同看法，答辩人请求人民法院驳回其诉讼请求。
裁判要旨。一审法院认为，招标人向社会发布招标公告的行为，是民事主体实施的要约邀请性质的民事法律行为。投标人的投标行为，是民事主体实施的要约性质的民事法律行为。招标人对中标结果的确定，是对投标人要约的承诺行为。招标人与投标人实施的上述要约邀请、要约、承诺等民事法律行为，形成于招标投标活动过程中，故上述民事法律行为是一种特殊的民事法律行为。对此，《招标投标法》有特别规定，应优先适用本案。依照《招标投标法》第七条第一款：“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”和第二款“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”的规定，以及《招标投标法》第六十五条：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉”的规定，原告A公司对被告组织的重庆市第N次药品集中招标采购中标结果的效力存在异议，应当依法向招标人提出异议，或者依照《招标投标法》向有关行政监督部门投诉，首先请求行政确认。因此，根据《招标投标法》的相关规定，原告A公司请求确认中标结果无效，不属于人民法院民事审判范围。原告A公司请求被告B公司赔偿经济损失，系基于中标结果无效所产生的民事侵权责任，但在本案的中标结果的效力被依法否定之前，本院亦不能对原告A公司诉请的民事赔偿请求进行民事审判。故驳回了原告A公司的起诉。
原告A公司不服提起上诉，二审法院驳回了上诉，维持原裁定。
法理分析。本案是社会主义市场经济条件下出现的新类型案件，通过对本案的审理及当事人双方的诉辩情况，笔者认为有必要对本案所涉的法律问题进行分析研究，以期对今后审理同类型案件提供一定的帮助。
一、关于招标投标的一般法律原理。招标投标是市场经济条件下进行大宗货物买卖通常采用的竞争交易方式。是招标人采用适当的方式，发布拟买受或出卖的标的物的有关信息，表明将选择符合条件的投标人与之签订合同的意向，由各有意从事该项交易的投标人向招标人提出自己的条件，参加投标竞争，经招标人对各投标人的报价和其他条件进行审查比较后，从中择优选定中标者，并与其签订合同的活动。招标一般有公开招标和邀请招标两种形式。招标投标活动应当遵循公开、公平、公正、诚信的基本原则。招标投标的一般程序是，招标、投标、开标、评标和决标（中标）。在整个招标投标活动过程中，招标和投标是最重要的两个基本环节。招标，是指招标人将拟采购物资或工程项目的内容、要求，通过广告或通知书等，或指引或邀请投标人前来投标报价，最后由招标人从中择优选定的一种交易行为。投标，是指投标在同意招标人拟定好的招标文件的前提下，对招标项目提出自己的报价和相应条件，通过竞争，企图为招标人选中的一种交易行为。
二、关于中标结果无效的法定性。违反法律或者社会公共利益的民事行为无效，这是《民法通则》第五十八条第五项作出的民事行为无效的一般法律规定。招标投标行为作为一种特殊的民事行为，按照特别法优先于普通法适用的原则，应遵循《招标投标法》的规定判断其效力。《招标投标法》规定了中标结果无效的六种法定情形：第一、招标代理机构泄露应当保密的与招标投标活动有关的情况和资料，或者与招标人、投标人串通损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的(《招标投标法》第五十条)；第二、招标人向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，或者泄露标底的行为影响中标结果的(《招标投标法》第五十二条)；第三、投标人相互串通投标，投标人与招标人串通投标的，或者为谋取中标行贿的(《招标投标法》第五十三条)；第四、投标人以他人名义投标或者以其他方式弄虚作假，骗取中标的(《招标投标法》第五十四条)；第五、招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判的行为影响中标结果的(《招标投标法》第五十五条)；第六、招标人在评标委员会依法推荐的中标候选人以外确定中标人的，或者在所有投标被评标委员会否决后自行确定中标人的(《招标投标法》第五十七条)。除此之外的其他违法行为，依照《招标投标法》第六十五条的规定，权利人只能向招标人提出异议或向有关行政监督部门投诉，不能据此请求确认中标结果无效。
三、关于药品集中采购招标与其他相关招标的区别。医疗机构药品集中招标采购是近年来，卫生部等国家六部委局办，为规范医疗机构药品购销活动，提高药品透明度，遏制药品流动领域不正之风，减轻社会医药费用负担，保证城镇职工医疗保险制度顺利实施而采取的一项新举措。由于医疗机构药品集中招标采购活动的特殊性，与相关的招标活动相比，有明显的不同。
药品集中采购招标与建设工程招标的区别。药品集中采购招标，招标标的呈多样性。如本案的药品集中采购招标，每一个规格的药品，即为一个招标标的，招标标的多达6329个；招标人呈非单一性，如本案的招标人为56家医疗机构，因为56家医疗机构都同时需要采购某一药品；中标人的共同性，即同一招标标的，在一定条件下，中标人可以同为数人；采购程序的二元性，采购采取公开招标和议价两种程序，对通过公开招标不能形成有效竞争的品种，转入议价程序。而建设工程招标，招标人、招标标的、中标人通常只有一个，对开标后依法不能确定中标人的，应重新招标，不能转入其他程序。医疗机构药品集中采购与政府采购也有不同，主要是采购资金来源上的区别。医疗机构药品集中采购使用的是招标人的药品周转金或其他自有资金，而政府采购使用的是资金来源于财政预算。如果医疗机构使用财政性资金进行采购，依照《政府采购法》第二条的规定，属于政府采购的范畴。
四、关于招标代理机构的法律地位。招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。招标代理机构是招标人的代理人，在招标人委托的范围内办理招标事宜。招标人在招标过程中应当遵守的法律规定，适用招标代理机构。招标代理机构与招标人之间形成的权利义务关系及招标代理机构对外产生的民事责任，适用委托代理的法律规定。
五、关于投标人在药品集中采购中的诉权。投标人在药品集中招标采购中，享有中标结果无效、损害赔偿请求权，中标合同的撤销权。投标人在行使中标结果无效请求权时，其请求无效的中标结果，必须与其投标行为有关。以本案为例，重庆市第N次药品集中招标采购，采购的药品按药品规格计，共6329个。每一个规格的药品，即为一个投标标的；每一投标标的的招标人，均为56家医疗机构。每一个标的的中标人有多人。在6329个投标标的中，与原告有关的投标标的，只有23个。其中，采取公开招标程序进行评标、荐标和中标的，只有21个。因此，原告只能请求与其有关的，采取公开招标程序评标、荐标和中标的21个品种中标结果的效力进行确认，不能请求与其无关的其它招标投标行为所产生的中标结果的效力进行确认，即不能请求对重庆市第N次药品集中招标采购活动的所有中标结果的效力进行确认。由于招标投标活动的特殊性，投标人在行使损害赔偿请求权、中标合同撤销权时，必须以中标结果无效为前提。
六、关于投标人行使诉权的程序。招标人向社会发布招标公告的行为，是民事主体实施的要约邀请性质的民事法律行为。投标人的投标行为，是民事主体实施的要约性质的民事法律行为。招标人对中标结果的确定，是对投标人要约的承诺行为。该承诺以中标通知书到达中标人时为生效条件。投标人请求确认中标结果无效，亦即请求确认招标人作出的承诺无效。但招标人与投标人实施的上述要约邀请、要约、承诺等民事法律行为，形成于招标投标活动过程中，故上述民事法律行为是一种特殊的民事法律行为。这种特殊的行为不仅要受《招标投标法》的调整，而且还要受到《工作规范》等相关行政规章约束和限制。因此，按照《招标投标法》的相关规定，投标人对中标结果的效力存在异议，应当依法向招标人提出异议，或者依照《招标投标法》向有关行政监督部门投诉，首先向有关行政监督部门请求行政确认，不能直接向人民法院提起民事诉讼，请求确认中标结果无效。这也是法律法规赋予行政管理机关的权力和必经程序。如果中标结果已经被确认无效，则投标人可以单独提起民事诉讼，请求损害赔偿或撤销中标合同。
七、关于分支机构投标。《招标投标法》第二十五条第一款规定：“投标人是响应招标、参加投标竞争的法人或其他组织”。最高法院对“其他组织”的解释为，其他组织包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。最高法院对“其他组织”的解释，虽立足于解释“其他组织”是否具备诉讼主体资格，但最高法院对“其他组织”诉讼主体资格的确认，亦即说明了“其他组织”具备了完全的民事行为能力或一定的民事行为能力，而不具备完全民事行为能力的“其他组织”，其实施的民事行为，仅效力处于不确定状态而已。就本案而言，原告诉称的C公司医药贸易中心等六个C公司的下属分枝机构，在本案中的投标行为，并非代表C公司投标，而是分别经不同的药品生产企业授权，对该生产企业授权许可的特定的某一药品进行投标。因此，本案中的分支机构投标，并未违反《招标投标法》第二十五条第一款的规定。
八、关于正确认识药品集中采购评标标准的客观性。本案原告认为，作为重要指标的价格分值只有25分，不具有客观性。一般而言，投标报价确为中标的重要因素，但本案的投标标的，乃治病救人之药品。药品的质量，即治疗效果，比药品价格更为重要。若不合理地强调药品低价，有造成价虽廉而质却次的药品充斥药品市场的危险，这对广大患者健康的危害重于其经济上的损失。因此，招标文件依照有关医疗法规，制定的评标原则为，质量优先，价格合理，不保证最低投标报价中标。而对药品质量的评定，是由药学、临床医学等方面的23家医院的23位专家组成的评标委员会进行。专家集体按照既定的评标标准，对所有投标人适用相同的规则进行评分，符合法律规定。专家对投标药品质量的评定，确实存在专家的主观判断。但此种主观判断源于专家的药学、临床医学的专业知识及临床用药的经验，是非专业人士所能作出的一种专业的主观判断。因此，专家集体按照既定的评标标准评选的结果，推荐的中标品种，并无不公平、不客观之处。
九、关于今后药品集中采购应注意的问题。通过本案的审理，给我们一些法律上的启迪，笔者认为，下列问题，最高人民法院和相关行政部门应尽快出台相关解释予以规范。
1、分支机构未经所属法人或生产企业的特别授权不能参与投标。分支机构参与投标，法律虽不禁止，但分支机构不具备法人资格，若未经生产企业的特别授权，其投标行为的实质是代表所属法人投标，其投标行为所产生的法律后果，应由其所属法人承担。基于此，对同一投标标的，同一法人只能有一个分支机构代表其所属法人投标。同一法人的数个分支机构，在未经生产企业的特别授权的条件下，对同一投标标的进行投标的行为，是同一法人投数标的行为，此种行为系围标。此种行为排挤了其他投标人的公平竞争，违反了《反不正当竞争法》第二十七条的规定，其中标无效。
2、同一生产企业不能委托两个以上投标人，对同一投标标的进行投标。同一生产企业分别委托两个投标人，对同一投标标的进行投标的行为，也应认定为围标行为。依《反不正当竞争法》第二十七条的规定，其中标无效。
3、具有投资关系等关联公司，不能对同一投标标的进行投标。具有投资关系等关联公司之间，存在共同的投标利益，即相互关联的公司中无论谁中标，对另一公司都会带来投资上财产收益。故具有投资关系等关联公司，对同一投标标的进行投标的行为，应认定为串标行为。依《招标投标法》第五十三条的规定，其中标无效。
4、对同一投标标的，同一投标人只能代表一个生产企业进行投标。同一投标人分别代表不同的生产企业，对同一投标标的进行投标的行为，也应认定为串标行为。依《招标投标法》第五十三条的规定，其中标无效。
5、招标人和招标代理机构必须严格遵守《招标投标法》全部规定，避免投标人对招标投标活动公正性产生合理怀疑。
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