[摘 要] 加入WTO将对我国行政法产生全面而深刻的影响。WTO精神以及我国入世后所做出的各种承诺对我国行政主体有了许多新的直接要求。这就需要我们对政府重新定位，也需要重新界定政府的权力，所以，我国的行政主体的行政观念也应得到彻底地根本性地变革。破除“官”念，彻底由“官本位”转向“民本位”；破除局域观念、本土观念，树立统一、国际观念；破除传统的行政特权观念，树立“特权”与法治相统一的现代行政观念。改变传统的全能管理、干预观念，建构以服务为主、管理服务相结合的行政观念

关键词 WTO精神 观念 变革

中南大学法学院 肖威
中国的入世与其说是中国企业的入世,勿宁说是中国政府等各级行政主体的入世。这是因为，从WTO规则的内容来看，共有23个协议，只有两个条款涉及企业的行为，其他的条款都是关于政府的行为；从WTO规则所调整的社会关系来看，主要是各个成员国政府之间以及政府与贸易商之间的关系；从WTO的宗旨来看，其中最为重要的就是为了防范和阻止各成员政府对国际贸易政府正常交易的武断干预，消除和限制各成员方政府的非关税措施和新的贸易壁垒；从WTO的原则来看，非歧视性原则、互惠原则、国民待遇原则、市场准入原则、自由贸易原则、透明原则以及取消数量限制和配给制原则等都是针对各成员国的政府而言的。所以说WTO规则不仅仅是关于国际贸易的规则，还应是各成员国政府之间的一套“游戏规则”，凡不能遵守的都将被淘汰出局。既然我国通过了漫长的十几年的艰苦谈判才加入到这一组织中，所以我国必须遵守并严格执行这一套规则。但目前我国行政主体无论在体制、制度方面，还是在行政观念方面与WTO规则的要求还有一段很大的差距。为了能尽快缩短差距跟上时代的步伐就必须对在体制、制度、程序、职能的配置以及观念等各个方面进行一系列的变革，而变革中最重要和最紧迫的就是行政观念的变革。行政主体的行政观念是指政府在行政管理过程中历史地形成有关管理的基本价值倾向，它是行政管理的灵魂，是铸造一定行政管理模式的精神原料。加入WTO将引起我国各方面价值观念走向多元化，也必将引起行政观念的变革，“穷则变，变则通，通则久”，一个国家不变革将缺乏动力，不能变革将缺乏活力，但仅仅为了变革而变革将缺乏智慧。尤其是观念的变革，不仅仅为了应付外国人更应表现出紧迫性和彻底性，以WTO基本法律原则所体现的整个价值观念来重新塑造自己。因为制度、体制的改进、改造需要根据社会、经济等各种条件的成熟情况逐步进行。有的马上需要改，有些需稍缓或等较长时间才能改。但观念的变革则必须自现在开始改。所谓“观念”是指客观事物在人脑里留下的概括形象。（1）它是一种思想意识，有意无意地指导人们的各种行为。如果单纯的进行体制、制度的变革而观念没变或变革不彻底，这种头痛医头、脚痛医脚的做法只会劳民伤财、徒劳无功。即使旧的不合理消灭后，新的不合理又会出现；对外的不合理消除后，对内的不合理又将出现。目前我国的行政主体到底应树立那种观念才能适应WTO体系下的各种规则呢？
根据以前我国行政主体观念的缺陷以及WTO规则的要求。我国行政主体应破除“官”念，彻底由“官本位”转向“民本位”；破除局域观念、本土观念，树立统一的国际观念；改变传统的管理、干预观念，树立以服务为主管理服务相结合的行政观念；破除传统的行政特权观念，树立特权与法治相统一的行政观念。
一，破除“官”念，从官本位走向民本位
由于我国经历了漫长的封建社会，因此我国的行政权力也受了其封建专制的影响。“臣从君，子从父，妻从夫”的宗本位社会价值取向，以父家长制为核心，以尊卑有序、和谐安定的宗族秩序为目的；行政权力与“礼”相结合，用体现群体本位价值取向的“礼”来规范限制个人行为，它把每个社会成员按其政治身份、宗法地位定位在社会等级阶梯的各个档次上，在人治传统的作用下，上级对下级具有绝对的权威，下级对上级具有很强的依附性；行政长官兼任司法裁判者；经过这么一番长时期的畸形的折腾后，我国行政主体的观念也完全变味认为拥有了统治人们的绝对权力，直到现在依然有一定的体现。目前我国行政主体的行政观念确实还有待改进。为了破除行政主体的“官”念，从行政产生的渊源重新认识行政行为。我觉得有必要把行政返回到原始的自然状态中去。“人类生存的本然状态是一种完整的自由状态，他们每一个人在自然法（不成文的潜意识法）的范围内，通过他们自己认为合适的方法决定他们的行动以及处理他们的人身和财产，不需要得到任何人的许可或听命于任何人的意志。”（2）在这一种状态中人人都是自由、平等的。“为了约束每一个人不侵犯他人的权利、不互相伤害，使大家都遵守以维护和平以及保护整个人类为目的的自然法，自然法就会在那种状态下交付每一个人去执行，使每一个人都有权惩罚违背自然法的人，这种惩罚以制止违反自然法为限度。”但是,这种无任何权威的制裁与管理必然会由于当事人的不服而产生暴力、冲突甚至战争。 并且“当时自然状态中不利于人类生存的各种障碍，在阻力上已经超过了每一个人在该状态中为了生存所能运用的力量。同时，该种自然状态就无法继续维持。而且如果人类不改变生存方式，就会灭亡。然而人类又不能产生新的力量，只能结合并运用已有的力量；所以，当时人类便没有别的办法可以生存，除非是集合起一种力量的总和才能克服这种阻力；并由一个唯一的动力把他们发动起来，从而形成共同协作。”“找出这种结合方式，使他能从全部的共同力量来维护和保障每一个结合者的人身和财产，并且由这种结合而使每个和全体相联合的个人只是服从他本人，而且依然像以前那样自由”。（3）社会人们通过一种契约的形式把权利交给一定的集体来保护他们的人身和财产权利和为他们谋福利。这一集体可能就慢慢演变成了现在的政府（当然广义政府包括立法机关、司法机关。在这我们暂不论政府的广义与狭义之分。）。在日常生活中与人们密不可分的往往是行政。一个人可以一辈子不与立法机关发生联系，也可以一辈子不进法院打官司。但他只要生存就离不开行政，行政时时刻刻约束着人们衣、食、住、行等各个方面的行为。
为什么人们放弃原来天赋的神圣不可侵犯的自由权利而把它交给政府并愿意处处受制于他呢？同时，还愿意从自己产品中拿出一部分交给政府官员享用呢？我想唯一正当的理由就是政府比自己更能保护自己的人身和财产，更能为自己谋福利。正如林肯所说：“政府唯一的合法目的就是为每个社会的公共去做任何他们需要政府做的事情，而这些事仅凭他们各自单独和本人的力量是无法作到的。”
从上可以看出政府本源上是没有任何统治别人的权力的，他们手中所行使的权力是人们自愿通过一定的方式授予他们的。所以他们在行使人们赋予他们的权力时，除了保护人们的权利和为人们谋福利以外不能有任何其他的目的，否则是非法的。人们服从政府不是服从政府本身而是服从公意、服从自己的意志。目前社会中存在的所谓的高高在上的“官”念其实都是封建残余观念。进入民主、文明、法治的现代社会后，我们必须根除这种观念回到“民本位”的思想观念上来。一个先进的现代政府应处处为民着想、为民谋福利。这既是行政主体拥有管理社会权力的理由也是他们的义务。如果政府不能为人们谋福利，则是不称职的，因为人们已经纳税。如果政府官员利用手中的权力侵害人们的利益，则是非法的政府，人们可以抛弃他另外选择一个政府。
关于行政主体的“民本位”观念,在一些西方国家中已贯彻得比较彻底。无论在社会公民的思想中还是在行政主体的执法观念中都较深入。像美国、法国等他们今后行政改革的重点就放在提高行政效率、完善行政救济制度。而我国必须先从基本的行政观念入手根除不良的“官”念。因为加入WTO后我国行政主体将面对更多的问题，他们所面对的不仅仅是国内，还国际方面的问题。如果还摆出一副高高的“官”姿态，这不仅不能更好的为国内人们服务，更主要的是将不能适应一些国际规定。影响我国在世贸组织中的形象以及其他成员国对我国的信任。现代的自律为民观念强调行政主体必须加强自我道德修养，不断进行职业道德教育，遵循“廉洁奉公、勤政为民”，真正做一名人民的公仆。
二，行政特权与行政法治的统一
既然人们通过一种方式把自己的权利交了给政府，所以在形式上，政府就拥有了一种高于别人的特殊权力。这种权力既包括法律明文规定的强制执行特权也包括没有明文规定的临时决策的特权。前者如行政主体制止违法行为、惩罚不法侵害者、强制执行等。行政主体必须有这一种高于别人的“特权”才能履行好他的职责。如果没有这种强制特权，整个社会都将处于一种混乱、无秩序的状态。至于后一种临时决策的特权主要是针对法律法规规定的原则性、不完整性和滞后性。在许多国内法没做出规定，在立法机关未作出规定以前。行政主体则可以依据一般的自然法（享有利用它为社会谋福利的权利）对一些不是法律、法规所能规定的突发事件进行灵活裁决。为了大局的利益而必须损害一小部分的利益，有时如果严格执行法律反而有害。例如邻居失火时，不肯把一家无辜的人的房屋拆掉以阻止火势蔓延。在现实生活中，如果一个人的一件值得奖励和宽恕的行为，因为法律、法规不加以区别，反而受到法律的制裁，这是不合理的。因此政府可以有赦免的特权。“公务员的豁免制度旨在保护政府职权在作出决定时，大胆果断，不必顾虑诉讼的牵连”。既然政府的目的是尽力保护所有人的权益。所以只要能证明对无辜者无害，即使违法也可以得到宽恕。同时，在生活中随时可能会出现偶然和紧急事件。有的不是法律法规所能规定的，这就必须使行政机关有一定的自由裁量权。
加入WTO后，我国政府将面临新的挑战。在各个方面都可能遇到以前没有过的问题。而且碰到这些问题时必须以最快的速度解决。“没有效率的政府是很难想象的”。当碰到问题时，如果还像以前那样怕承担责任相互推委而一级一级的上报审批或等法律法规制定出来再决定的话的话，那么我国不仅不能在WTO中立足还很可能遭受更大的损失。“时间就是金钱，时间就是生命”我国政府必须利用“特权”对一些突发事件做出决策而不能再像现在一样什么都不管、不想、不做。像这样的庸人政府也许对保持“稳定”有作用，因为他们永远都不会犯错误。但加入世贸以后，我们不再是自己评价自己了，更多的是用国际规则来评价。如果不能适应遭受损失的将是整个国家的人们。从这一角度行政机关行使权力作出正确决策不仅是他们特有的权利而且是他们的义务。
关于“特权”问题一直是法学实务界和理论界极力批判的。因为我国正进入依法治国的阶段，所以必须消灭特权。不过，我觉得行政不同于司法。对这一问题应有一点不同的评判价值标准。“从不违法的政府也绝对不是称职的政府”。也许我国曲解了“特权”的原来含义，所谓特权是指“没有法律依据，有时甚至违反法律而根据灵活裁决来为公众谋取福利的权力”。（4）所以，我们应允许一定特权的存在。如果没有了它，人们很多权益可能得不到保障。“如果特权是在一定程度上为了其本来的目的，即为了人们的福利而被运用，人们也不会斤斤计较的”。只是在我国，行政特权已经成了一些腐败官员的谋取私利的一种手段。所以社会公众以及法学界对它的痛恨也就成了理所当然的了。但这并不能否定特权存在的必然性和必要性。我们不能因为“鱼有刺就永远不吃鱼”。如何约束行政官员正确、合法行使特权将涉及到国家公务员改革、法律制度的完善等其他许多方面的问题。
既然行政主体拥有了一定的特权，它就是否可以无拘无束、放任自由呢？答案显然是否定的。“在立法、行政、司法三种权力中，行政权是最桀骜不顺的，因为它是唯一不需要借助程序就能行使的权力，所以它具有极大的任意性和广阔的空间。”（5） “有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的真理，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”（6）。目前，社会上行政权一直在不断扩张。所以我们必须实施行政法治，使行政法治观念应深入人心，否则容易导致行政腐败。加入WTO后，时代赋予了我国行政法治新的内容。它主要包括行政立法观念、依法行政观念、有权利就有救济的观念三个方面的内容。在行政立法方面，我国应加强政府宏观方面的立法，以便各级政府的行为有法可依。例如反倾销法、反补贴法、政府采购法、海外投资法等，并且要保证这些法律与WTO规则的基本原则相协调、相一致、相统一。同时依法行政要求在处理各行政部门、各行政层级及部门内部工作与业务关系时，只能遵守各项明确的规章制度，在以公务员身份对外执行公务时，要依法定职权，按严格的法定程序依据法律法规履行自己的职责。在履行职责过程中，执法者与被执法者在人格上是平等的，并尽力做到公平、合理。杜绝同情异处或异情同处情况。WTO的基本原则是公平、公开、公正、合理，这些只有在行政过程中严格依法才能达到其要求。另外，对社会公民来说应是有权利就有救济，我国行政法律法规规定了公民享有许多的权利，但出现了很多权利遭侵犯后却无力救济的情况，这无疑将造成人们对行政权的不信任。“没有救济的权利等于没有权利”。1989年《刑事诉讼法》和1994年《国家赔偿法》都没有规定公民可以对行政机关的规范性文件提起控告和对非法的规范性文件造成的损害提出赔偿的要求。所以完善我国的国家的赔偿法等法律法规势必在行。早些年，我国为了吸引外资打出了“只要来某地一切好优惠”的口号。许多来华投资者拥有了很多特权，但目前研究表明，“有经验的、可跨国移动的大投资者看重的不再是所谓的特惠再也不会轻易的为特定的保护与施舍所诱惑，他们所看重的是清晰、抽象的普通规则。这类规则预先排除政治特惠，同等地对待国民与外国人”。（7）这无疑也是要求我国行政主体能有法并能依法办事。因此，建构现代行政观念以适应我国加入WTO后所遇到的各种事件，我国行政主体既应有临时处理各种事件的“特权”观念而不是处处依赖上级支指令、“红头文件”等，同时又应依法行政实现行政法治。当然，行政权力的行使不论怎样都必须为整个社会公民谋福利，否则，将视为违法。至于如何能正确、合理地行使行政权力，提高行政主体的素质，这又涉及到我国行政改革的另一个问题即完善公务员制度的问题。
三，树立统一的国际性观念
现代的统一协调观念不但要求在静态的行政组织结构上贯彻统一原则，更要求在动态的行政管理活动中，正确各方面的关系，服从整体效果，统一行动。同时面对更多的表现为跨部门、跨领域、跨地区、跨国家的复杂管理对象，这要求各个行政主体之间进行必要的沟通协调。加入WTO后，我国行政主体及工作人员都是受国际规则支配与约束的对象。他们所做的行政行为有的将直接援引WTO的相关规定，有的将依据WTO规则转化为国内行政法律规范。这就要求我国各级行政机关的工作人员树立行政行为的国际规则统一的意识，打破以前那种“家”本位的本土化、局域化、封闭性的观念。
为了确保中国能走上国际、与国际相统一。《议定书》第二条第（A）节“统一实施”规定了四项内容：一是《WTO协定》和该《议定书》的规定应用于中国的全部关税领土；二是中国应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权（“TRIPS”）或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布和适用的地方性法规、规章以及其他措施；三是中国地方各级政府的地方性法规、规章及措施应符合在《WTO协定》和该《议定书》中所承担的义务；四是中国应建立一种机制，使个人和企业可以据以提请国家主管机关注意贸易制度未统一适用的情况。该条款明确要求中国应建立统一的行政法制，具体表现在：国内法的统一；国内法与WTO规则保持统一；国内法应以统一的方式适用和实施；建立使国内法保持统一的机制。这种统一涉及到立法、实施和保障机制以及与国际法的关系等几个方面。目前，由于我国受长期的传统的计划经济体制的影响，出现了许多狭隘的地方保护观念，主要表现在（一）道道设关、层层设卡的行政审批、许可制度，日益泛滥的行政审批、许可制度妨碍了内外资的贸易、投资、自由经营。（二）地方保护主义如市场准入收费制度、财政税收制度以及各种不合理的具体行政管理制度和不合理体制。（三）国家垄断与行政垄断如某一领域被国家垄断了，一般的企业、组织、个人失去了进入该领域或行业的自由。直到现在，这些现象还存在。如天津出租车是“夏利”、武汉的是“神龙富康”、上海的是“大众”等地域市场的分割现象。更为严重的是既不是法律也不是政策的“红头文件”泛滥成灾，这些所谓的“红头文件”披上抽象行政行为的合法外衣后肆无忌惮，出现了很多严重损害人民利益的情况甚至抵制法律、法规。加入WTO后不仅要求国内的统一，而且要求与国际的统一。以前那种所谓的“中国特色”“地方特色”的观念必须逐步改变。以前我国为了发展地方经济，行政立法在遵循基本法律规范原则的前提下更突出地方立法的特殊性，给了地方很大的自主权。由此相当程度上形成了各级行政主体各自立法的观念。 “统一实施WTO协议中的各项规定是我国加入WTO的一项基本承认也是WTO对我国政府的一项基本要求。”（8）有了立法相统一的观念后，同时也要求行政主体执行权力时具有国际统一的观念，充分认识到自己的行为所面对的不仅仅是一个地区一个国家而是整个国际社会。所以这也就要求行政主体应加强国际语言的学习，对WTO法律体系框架规则、原则进行客观研究。同时积极指导地方企业掌握WTO的基本规则。另外还要树立国际平等意识，深刻领会WTO体系中的最惠国待遇原则与国民待遇原则。根据GATT1994的规定在本国公民、组织与他国公民、组织之间，成员国应平等对待即成员国不论在制定行政规范性文件还是具体执行行政决定与措施时都应平等的适用于他国双方或多方。所有这些规则都要求我国行政主体应具有统一的国际性观念。
四，树立服务为主、兼顾管理的观念
既然政府的权力是人民通过一定的方式授予而取得的，并且人民已向政府纳了税。所以政府就应该为人民谋福利、为他们服务、保障他们的人身和财产的安全。一个国家政府的职责旨在促进人民的幸福，因而政府不是追求赢利的企业和市场主体更不是人民财富的掠夺者，政府应是服务主体、是管理者。他必须每时每刻履行好自己的职责。
由于受传统的各种等级特权观念的支配，特别是受“传统管理论“的影响，我国各级行政主体在其行政行为的运作过程中总认为自身是处于优越地位，将行政相对人视为其附庸。往往以单方的命令或强制的形式实施其行政行为，管了很多管不了、也不该管的事。并且总是以高高在上的管理者的身份出现，而不习惯于服务。这一些状况与WTO规则的要求很不相适应，以后行政主体的“纯管理论”应当转变为以“服务为主、管理为辅”的观念。
首先，我们应承认政府的管理职能，管理是人类社会始终不可或缺的一项重要的社会活动。它在缓和阶级矛盾和阶级冲突、维护社会秩序、推动经济和社会的发展方面，更是承担了不可替代的繁重职能。一个社会要正常的运作、要不断向前发展就离不开政府的管理与干预。行政管理包括对企业经营自主权的管理与干预也包括对其他非营利主体的管理与干预。在市场经济社会中，为了克服市场的失灵，不能缺少政府的管理与干预。也离不开政府的处罚权、强制权等。如果政府不再管理而只是单纯的建立在平等的基础之上服务，整个社会也将陷入混乱。
其次，政府是管理者但更应以服务为主。在WTO协定下的政府将是一种以服务为主导的行为模式，不应再像以前的那种单方面的支配与服从。政府要为行政相对人提供各种政策和信息服务，为相对人创造各种商业机会，为相对人提供发展的机遇、学习、劳动、休息等条件。更要为弱势群体提供生存的保障。中国政府入世议定书第一部分第二条C有关透明度的义务做出的明确规定中就有中国应建立或指定一个官方刊物专门负责公布有关WTO法律法规措施。中国必须建立或提供一个咨询中心以满足个人企业WTO成员获取有关WTO法律法规措施的所有信息要求。这些无疑是对我国政府法律服务方面所做的要求。在客观上，由于我国企业在国际上竞争力不强、农业基础薄弱、工业水平不高、第三产业发展滞后。加入WTO后，我国质次价高的产品将被淘汰，高科技产品、幼稚工业将面临威胁等。（9）再加上以前企业都是处于政府的保护之下，现在一下子要完全进入国际竞争，多少会产生一些不适应对我国的经济造成冲击。所以政府必须充分履行好服务职责，做好协助、组织、扶持等方面的工作。为我国国内市场主体做好信息收集工作、设立咨询点、建立公共网站，收集整合定点公布市场信息资料，进行国内、国际市场分析。同时应举办大量的培训班，提高我国企业管理者的素质等一系列服务工作。
结束语
加入WTO对我国来说既是一种挑战更多的是一种机遇。我国政府到底如何把握住这次机遇迎接挑战，发展我国经济、增强我国的综合国力、提高竞争力。这不仅要从我国的体制、制度等方面进行改革，更为主要的是在行政观念上得到一个质的变革，因为观念是前提是基础。建构一种全新的先进的能适应变幻莫测国际风云的政府观念将带动社会其他方面的改革与创新。

参考文献