——货币政策的目标是保持货币币值稳定，并以此促进经济增长
中南大学法学院 肖威
[摘要]：随着经济、金融和科技的迅速发展，现代经济体系与以往的经济体系相比，不论是在运行还是在组织管理方面都有了很大的不同。中央银行在现代经济体系中的地位和作用已极为突出，它不但是整个金融运行的中心和全社会货币、信用的调节者，而且成为经济与社会稳定与健康发展的主要组织者和保证者。自从二十世纪九十年代末东南亚金融危机以后，许多国家开始思考，金融管理应该着眼于“效率与竞争”还是“稳定与健康”。作为金融活动调节者和管理者的中央银行在制定和执行其货币政策时，其政策目标的价值取向是一元论、两元论还是多元论？本文将结合《中国人民银行法》的相关规定做更深一步的研究与探讨。

关键词：货币政策目标 币值稳定 经济增长

货币稳定、经济增长是市场经济协调发展的重要标志，也是一个国家货币政策的主要目标。因此，我国的《人民银行法》的第三条规定“货币政策的目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”改革开放二十多年来我国的经济建设取得举世瞩目的成就，经济一直是持续、快速、健康增长。2002年11月中国共产党的十六大报告中对我国的经济建设方面所取得的成就和经验也作了深刻的阐述。在十六大报告第一篇的“过去五年的总结和十三年的基本经验”中就提到：“我国国民经济持续、快速、健康发展。实施扩大内需的方针，适时采取积极的财政政策和稳妥的货币政策，克服亚洲金融危机和世界经济波动对我国的不利影响，保持了经济较快增长。”①这也就充分地肯定了稳妥的货币政策是我国经济持续、快速、健康增长的重要保证。

一、金融稳定对社会经济发展的重大作用

十多年来的市场经济实践表明，随着社会经济货币化程度不断提高，金融作为资金营运和融通的枢纽，在资源配置过程中发挥着“牵一身而动全身”的关键作用。正如邓小平同志指出的：“金融是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活，全盘皆活。”在市场机制的引导、制约以及政府的调控下，金融机构以货币为对象开展的经营活动，是资金再分配的基本形式，决定着经济资源的配置和社会的产业产品结构。由此观之，在市场经济中，金融在一定程度上左右着国家的经济生活，对整个国家的经济的发展起宏观指导作用。但是金融活动本身存在风险，金融体系也存在不稳定性和脆弱性，这种风险还可能随着金融的快速发展而增加。而金融领域的局部混乱会引起连锁反应，不仅会导致资本融通的低速或阻滞，引发市场经济的低效性，而且可能导致金融危机，引起社会经济、政治局势的全面动荡不安②。因此，我们对金融的运作与监管千万不能掉以轻心，否则后果不堪设想。金融能够促进经济的发展，但是也有其自身的发展规律，其中最重要的一条就是必须保持货币价值的稳定。因此作为金融组织者中央银行也就必须遵守这一规律。每一个国家都想让自己国家的经济能够不断的发展，但是我们所追求的经济发展应是指经济持续、稳定、健康、协调的发展，而非单纯的经济增长速度。一味追求经济的高增长而大肆地增发货币的发行量，固然可能在短期内刺激投资和生产，增加就业，但归根结底不过是建立在通货膨胀基础上的虚假、暂时、病态的经济繁荣。在这一点上，无论发展中国家还是发达国家，都不乏深刻的教训。不少西方发达国家曾奉行凯恩斯以低通货膨胀刺激有效需求的经济政策，却使经济误入“滞胀”的怪圈；八十年代末日本经济泡沫破灭，迄今无法恢复元气与活力；很多拉美国家牺牲物价，以图经济的超快攀升，却欲速不达，反使经济良性发展的机制遭到破坏。相反，一些新兴工业化国家重视货币稳定，却更快地实现了高增长率。对此，日本著名金融学家铃木淑夫在作了大量的实证分析后，不容置疑地断言：“物价的稳定是经济发展的大前提。从长远的眼光看，物价不稳定，就不会有持续的景气。”③综上所述，货币稳定是经济持续、稳定、健康、协调发展的必要条件。在早几年的亚洲的金融危机中，许多国家由经济危机转化为政治、社会危机，但我国之所以没有导致社会的动荡，其中一个重要的原因就是我国能稳定物价、保证人民币不贬值。这一点不仅得到了国内广大人民的赞扬同时也赢得了国际社会的充分肯定。国际货币基金组织(IMF)对我国当时的货币政策也做了专门的评价，董事会报告一致认为亚洲金融危机后的中国货币政策“恰到好处”，是中国货币政策调控最好的历史时期之一。可以说这是一个很高的评价，而之所以如此的核心就是“稳健”二字。

二、中央银行货币政策目标的价值取向

中央银行作为货币政策制定者和执行者，因而成为国家经济宏观调控部门之一。其政策目标的价值取向直接关系到整个国家经济的发展和社会的稳定。所谓货币政策的目标是指中央银行制定和实施货币政策所要达到的最终目的，它是一个国家的中央银行制定和执行政策的依据。对此，各个国家的中央银行法规规定也不尽相同。以西方发达国家为代表的美国、瑞典、瑞士等国家的中央银行法对货币政策目标的表述是多元化的，包括货币稳定、经济增长、充分就业和国际收支平衡等四大政策目标。他们认为，货币政策作为宏观经济宏观调控的主要经济手段之一，对各个宏观经济目标都具有十分重要的影响，不能只以一个或两个经济目标作为其政策目标，而应该在总体上兼顾各个目标，而在不同时期以不同的目标作为相对重点；双重目标论认为货币政策应兼顾币值稳定和经济增长两个方面，经济增长是货币稳定的物质基础，而货币的稳定又有利于经济的长期稳定增长。二者是相互制约和相互影响的，只偏重某一个目标的结果不仅不可能在长期运行中实现该目标，对整个国民经济的稳定协调发展也是不利的；而单一目标论认为货币政策目标只能单一，就是稳定货币币值。中央银行履行职责，固然需要考虑国民经济的诸多方面，但是经济增长、充分就业和国际收支平衡等并非中央银行货币政策直接和特有的目标，中央银行顾及太多，可能冲击稳定的货币政策的制定与实施；④由于我国是发展中国家，当前正处于又计划经济向社会主义市场经济转折时期，实践反复证明，只有保持币值的稳定，才能使国民经济持续、快速、健康发展。因为，币值稳定具有稳定和维护正常经济秩序的作用，是经济效率原则得以发挥的前提条件；币值稳定又具有维护社会分配公平和激发劳动者积极性的功能，会形成经济健康发展的良好的社会环境；币值稳定还为实现其它宏观政策目标提供必要的条件⑤。由于单一目标最能切合中央银行在国民经济中的地位与职能特征，最能反映货币稳定的内在要求，所以，越来越多的国家将中央银行的货币政策目标确定在或转移到货币稳定这一单一目标上来。邓小平同志曾经说“稳定压倒一切”、“发展是硬道理”。我国货币政策目标的价值取向正好充分地反映了邓小平这一理论对我国经济建设的指导作用。确实，无论何时只有政局稳定经济才能发展，也只有经济健康、稳定增长才是真正的增长。我国国务院于1986年1月发布的《银行管理暂行条例》系采行双重目标，而1995年3月八届人大三次会议通过的《中国人民银行法》则规定中国人民银行的“货币政策目标是保持货币币值的稳定 ,并以此促进经济的增长”。这样规定，既能够避免片面追求高速度，不注意稳定货币而导致“泡沫经济”。又能够避免单纯为稳定货币而稳定货币，不顾经济对货币供应的必要需求，其结果很可能走向物资短缺情况下出现“凭证供应”或“放开涨价”的两难境地，最终不能稳定货币。把保持币值稳定作为我国货币政策的目标，也是我国这几年来经济发展、政治安定、人民生活水平不断提高的一个重要保证。

三、中央银行如何实现这一目标

过去几年的经济发展表明把在稳定币值的基础上来促进经济的发展作为我国货币政策的目标是成功的、是明智的。但是我国在货币稳定与经济发展的关系上，也曾出现过严重失误。因此，在实践中如何充分发挥中央银行的作用实现其货币政策的目标，这是一个我们值得关注的问题。总结我国过去和国外一些成功的经验，笔者认为应该从以下几个方面进行考虑：
第一，要实现稳定币值这一目标就必须贯彻货币制度独立、统一的方针，执行经济发行的原则。货币制度的独立是指货币政策的制定和实施要和其他的政策相对独立，货币的发行必须与财政发行、政府信用分开，即财政部门不得向人民银行透支，人民银行不得直接认购、包销国债和其他政府债券，不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。统一是指货币的发行与管理统一要由人民银行负责，其他银行非依法律规定或特别批准不得发行任何形式的银行债券。同时稳定货币是与经济发行相联系的，它是指货币的发行只能是满足生产和流通的正常需要，使货币的总供给与总需求保持平衡，从而保证货币币值的稳定⑥。币值稳定的反面就是通货膨胀，而通货膨胀的一个重要成因，在于或大或小存在着的货币非经济发行缺口，主要是中央银行对政府财政的直接融资。中央银行固然有服务政府及政府财政的义务，但对政府直接融资实际上是增加货币的投放，因此各国立法都对此采取严格限制的态度，限定中央银行对政府融资的年度最高额，规定不得突破或者突破须经立法程序。事实上，主张中央银行相对独立于政府一个很重要的原因就是为了提高中央银行抵御政府融资压力的能力。我国1986年《银行管理暂行条例》就已经对中国人民银行向政府财政透支和直接购买政府债券作了禁止性规定，现行《中国人民银行法》第二十八条规定：“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购、包销国债和其他政府债券。”第二十九条规定：“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款。”这无疑为杜绝财政性的非经济发行货币提供了更为可靠的立法依据。在我国，导致货币非经济发行的还有一个重要原因，就是中央银行对商业银行经办政策性金融业务提供贴息和补足它们因政策性业务出现的信贷资金缺口。为此，根据《国务院关于金融体制改革的决定》，1994年先后成立了国家开发银行、中国农业发展银行、中国出口银行三家政策性银行，已经割断了中央银行的基础货币发行与政策性金融业务之间的关系。
第二，保持中央银行对政府的独立性。这是中央银行实现其政策目标的关键。中央银行的独立性程度（Central Bank Independence简称ＣＢＩ）对货币政策目标具有重大影响，这一点已经为众多经济学家所论证。货币政策目标不明确或者币值不稳定的国家，或者事实上不能坚持币值稳定为中心目标的国家，大多源于中央银行缺乏独立性。况且从世界范围内来看，凡是把稳定币值作为中央银行首要的或唯一的目标并取得较佳绩效的国家，其央行的法律地位都比较高，独立性都很强。如美国、德国的中央银行就直接对国会负责，欧洲中央银行也主要是以德国中央银行为蓝本，使之成为高度独立、平行于欧盟委员会的机构。一般情况下，当各国经济社会处于平稳发展的时候，政府与中央银行之间的关系是比较协调的。中央银行能够比较自主的履行自己的职责，但是在经济、金融出现困难甚至危机的时候，政府与中央银行往往出现不协调的情况，政府较多考虑的是就业、保障等社会问题，中央银行较多考虑的是稳定、秩序等经济问题⑦。甚至有时候，政府容易注重短期经济业绩而忽视货币稳定，这也就需要中央银行能排除万难实行独立的货币政策。我们都知道美国经济的快速发展在很大程度上要归功于美联储，即美国的中央银行，它于1913年由国会建立，其职责是制定使美国经济更加安全、更加灵活、更加稳定的货币政策和金融政策。现任美联储主席格林斯潘更是名声大躁。甚至有人说，二战后，美国可以没有总统，但是不能没有格林斯潘，因为他是事实上的美国经济总统。他之所以能倍受人尊敬与爱戴，最重要的一点就是他敢于顶住各种压力，始终坚持制定独立于政府之外的货币政策。1992年，布什总统想再次当选。为了拉拢格林斯潘，再次任命他为美联储主席，期望他能感恩戴德。但是布什失败了，他十分遗憾的说：“我想如果银行利率能再低点，下调得在戏剧化点，我们经济复苏的成绩将显得更加明显，我就能再次当选美国总统。我重新任命了他，但他却让我失望。”对于格林斯潘来说，任何戏剧化的做秀和使经济动荡的要求，他都不会买账，他始终要同时坚持完全独立和温和渐进的经济安全增长原则。（注：《知识经济》2001年第一期）从这我们可以看出无论是美联储对美国经济不可替代的作用还是格林斯潘的个人魅力，其中最重要的一点就是能独立而不为政府所左右。在西方，也许是由于政党想赢得选民的选票而突出短期利益所决定的。即使在我们这样的国家，也可能因片面追求经济高速增长而出现严重的通货膨胀。保证中央银行不受政府过分干预，依据经济规律并着眼经济长远发展制定和实施货币政策，货币的稳定才有保障。二战以后，在要求中央银行与政府总体经济目标保持一致的同时，确立和维护其对政府的相对独立性，成为各国中央银行立法的一大趋势，并形成了相应的制度体系。在我国，中央早在二十世纪八十年代中期，即在总结经济建设的经验与教训的基础上，提出了加强中国人民银行独立性的问题，并在1986年的《银行管理暂行条例》中推出了部分举措。在现行《中国人民银行法》中，中央银行相对独立的立法精神，得到了充分体现，第7条明确规定：“中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”此外，该法第6条规定“中国人民银行应当向全国人民代表大会常务委员会提出有关货币政策情况和金融监督管理情况的工作报告”的规定，在某种意义上也有利于中央银行相对独立性的落实。但是，我们也必须看到《中国人民银行法》中还存在很多不尽完善的地方不利于中央银行的独立。主要表现在以下几个方面：
（一）尽管第3条的规定要求赋予中国人民银行以独立制定和执行货币政策的自主权。而这种自主权在现行《人民银行行法》中是大打了折扣的。主要表现在：1）依第2条第2款的规定，人民银行制定和实施货币政策，对金融业实施监管要置于国务院领导之下。2）依第 29条但书的规定，人民银行对国务院作出的向特定的非银行金融机构融资的决定有履行的义务。3）依第5条的规定，中国人民银行相对于国务院而言，只享有一般货币政策事项的决策权；对于年度货币供应量、利率、汇率等重大货币政策事项只有制定和执行权，但没有最终决策权。而这种最终决策权以及重大与非重大货币事项的确定权都操在国务院手中。由于中国人民银行对国务院的行政隶属性和制定执行货币政策的缺权性，使其根本无权或难以对国务院说不，行使抗辩权。这种状况的负面效应在中央银行和政府的宏观经济目标一致的情况下尚不明显，但在央行和政府的目标不一致甚至存在严重冲突的情况下，就会成为一种灾难。因为央行的制衡作用无法通过合法的程序发挥，原本已割断的中央银行受制于财政、地方政府、政府各部门的联系都有可能通过中央政府再变相的联结起来，并通过中央政府的权威，造成人民银行的巨大压力，最终造成货币的超量供应。
（二）通观《人民银行法》第2章的规定，我们不能不对中国人民银行货币政策委员的职能感到有些失落。首先是1997年4月国务院发布《中国人民银行货币政策委员会条例》，中国人民银行货币政策委员会7月成立。根据规定，货币政策委员会是货币政策决策的最高议事咨询机构，每一季度召开一次例会。会议就货币供应量、利率和其他有关货币政策的重大事项进行讨论，向人民银行和国务院提供咨询意见和建议。货币政策委员会这一在国外惯常的决策机构在我国经由立法授权后，被定性为“中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构”。其性质是不明确的，至少在法律语言上是不准确、不规范的。“咨询”起的是参谋、顾问作用，而“议事”本身，又有决议和商议的含义。那么咨询议事机构，究竟是决策机构，还是咨询机构，这就存在疑义。如果将货币政策委员会作为咨询机构而非决策机构，这就将原来预期的中国人民银行的独立程度大打了折扣。在这方面我们是有深刻的历史教训的。
（三）我国人民银行实行行长个人负责制，而非各国通行的“合议负责制”，在货币政策委员会被定性为咨询机构后，行长实际上既是决策者，也是执行者。而把制定货币政策、进行宏观调控这样重大而艰巨的工作，压在一个人的肩上显然是不合适的。关于这一点，早在1990年1月在北京召开的国际中央银行研讨会上，许多国际知名的金融专家和官员就有忠告。（注：美国联邦储备系统理事会前主席保罗·沃尔克说：“我建议你们，中央银行要有更多的自主权，更多的独立性，更需要有一个政策机构，一个委员会而不是一个人。”墨西哥中央银行行长米格尔·曼塞拉也说：“货币政策如此重要，将它落入一人之手是难以想象的。这就是为什么大多数中央银行都有决定货币政策的理事会、委员会或其他正式团体。”）事实上，央行行长不可能单凭个人力量制定和执行独立的货币政策。
（四）《人民银行法》第7章对诸多违法行为都规定了处罚措施， 这体现了违法必究的精神，也是对我国比较混乱的金融秩序的一种法律补救。但是对最有可能造成货币过量发行、诱发通货膨胀的财政透支行为，仅有禁止性规定，而无具体的惩罚制裁措施，人民银行建立独立的财务预算管理制度（《人民银行法》第6章）， 不对政府财政透支或直接购买政府债券（第28条），但在微观运作上，该法却没有规定违法者的法律责任。这样，人民银行政策独立性的落实，便取决于中央政府和中央财政的自制。而从以往的历史经验看，缺乏有效的约束就不会有高度的自制。这不能不说是立法上的一大疏漏。有资料显示，中国人民银行对财政部的透支和长期贷款在1994年末的余额约人民币1800亿元，占其总资产的12.2 %。（注：参见谢平：《中国中央银行的独立性》，载《上海证券报》，1995年4月5日。）现行金融立法关于货币稳定已作了比较完备的规定，希望不要再成为一纸空文。因此，我国中央银行要想实现其货币政策的目标就必须与政府独立，当然这也许跟我国的国情有关，其中将涉及到中国政治体制改革的问题。
第三，充分发挥中央银行的宏观调控职能，不断完善中央银行的货币政策工具并引入货币政策的中介目标评定机制。西方国家中央银行对货币的控制与调节一般采取以下三项基本政策：（1）贴现政策（discount policy）。即通过调高或者调低“贴现利率”（discount rate）以达收缩和扩大市场货币信用的目的，由于金融市场各种利率的变动均以中央银行的贴现利率为准，并随贴现利率而浮动，因而足以影响整个市场上资金供应的紧松，从而达到对市场货币信用的宏观调控。（2）存款准备金比率政策（reserve requirement deposit policy）。由于存款准备金比率为银行现金准备需与存款总额维持的一定比例，中央银行即可以通过提高或降低银行存款准备金比率的规定来收缩或扩大市场货币信用。（3）公开市场活动政策(open market operation policy)，指中央银行通过买进或卖出有价证券和外汇市场⑧。它们在调控强度、效应范围、灵敏程度上互异且互补，形成一个立体式的中央银行货币政策工具体系。在我国，随着经济体制改革的不断推进和深化，宏观的国民经济管理逐步由以行政手段直接控制为主，转变为以经济手段间接调控为主，中央银行货币政策工具体系的结构也发生了相应变化。现行《中国人民银行法》所规定的货币政策工具，实际上就是通行于市场经济国家的三大货币政策工具，应该说体现了市场经济条件下中央银行履行调控职能的基本要求。货币币值的稳定应是相对的，货币供应应当根据经济运行的状况保持必要的弹性，如果货币供应量大于需求量则会造成通货膨胀，反之则会使经济不景气。这就需要中央银行通过货币政策工具对货币供应进行适当的控制和调节。这也就要求中央银行必须努力提高准确判断宏观经济走向的能力，在发行货币的时候必须根据市场的需求量和充分考虑到其他各个方面的因素。1997年发生的东南亚金融危机及其影响，我国中央银行由于缺乏及时、准确的判断，导致政策取向失准和调整时间的长期滞后，对于国内经济的恢复产生了重要的消极影响。因此我们需要进一步提高预测分析宏观经济运行走势的判断速度、准确性，以减少政策决策及其实施时的时滞，使货币政策能够更加有效地发挥作用，“熨平”周期，促进宏观经济平稳、健康发展。另外，《中国人民银行法》明确货币政策的目标是“稳定币值并以此促进经济增长”，但是无论是币值还是经济增长水平，它们与货币政策之间都缺乏明确的、直接的数量联系。像在2002年党的十六大召开这样的“政治年”，很多人为了政绩上的功德圆满或仕途上的升迁很可能出现泡沫数据。在2002年每一次宏观经济形势研讨会上，许多专家学者对目前财政政策和货币政策颇多微词。就财政政策而言，为了维持某个经济增长目标而不得不继续，人们尚可理解。对目前经济紧缩的状况，大家更多的希望货币政策应该有所作为。目前，中央银行每年在公布数字时候，都不忘加上一句：目前的货币供应量是和经济增长相适应的。当我们的货币供应量增加15%、16%、17%的时候，说它是相适应的，现在增加10%也是相适应的，那么到底什么样的货币供应量才是不适应的呢？⑨如果按照中央银行的说法，只要货币供应量超过经济增长率和物价之和就是相适应的，相适应的空间未免也太大了。以前贷款规模一直是我们进行宏观金融调控的主要工具和目标，1998年取消贷款规模控制以后，金融数量调控转向了以货币供应量为中介目标的间接调控。但是，尽管人民银行从1996年开始向社会公布货币供应量，并逐步用货币供应量替代贷款规模作为货币政策的中介目标，但毕竟时日很短，它的适用性需要检验，通货紧缩形势使这种检验成行并对它的适用性提出质疑。这种质疑可能起因于目前货币政策传导机制处于变化之中，旧的货币政策工具逐步退出货币政策工具体系，而新的、合适的新工具正处于探索之中。（摘自：程建胜 《试评“九五”时期的中国货币政策实践（下）》）由1997年东南亚金融危机爆发引发的通货紧缩改变了中国的经济生活，一向短缺的经济转为相对过剩，企业和金融机构的行为方式发生了很大变化，导致中国的货币政策传导机制出现了巨大变化。由此引发了探讨货币政策有效性以及货币供应量作为货币政策中介目标变量的合适性问题。因此，必须找到货币政策与其最终目标之间的联系。国外的实际经验证明货币供应量或者利率、汇率可以作为它的中间变量，而货币供应量与货币政策之间的联系是基础货币，联系参数是稳定或者可以预测动向的货币参数。而货币政策则是由货币政策工具实施来表达的。因此，中国人民银行在制定与执行货币政策时，面临的不确性很大，必须找到一个或一组变量作为货币政策的中间变量，然后，在中间变量与货币政策工具之间找到一个或者一组变量，用来传递货币政策意图。1994年人民银行开始向社会公布货币供应量统计数据，并把它作为货币政策中介变量，每年提出货币供应量的调控目标，通过货币政策操作加以实现。尽管我国已经通过法律的形式规定了我国货币政策的最终目标，但是没有确定中介目标。因此，我觉得应该确定一个完全不含“政治做秀”的中介目标。也只有这样才不会出现前面所说的货币无论增加多少都是与经济发展相适应的“非正常”现象，从而在稳定货币政策的基础上促进经济发展的目标的实现。

小结
2002年中国共产党第十六次代表大会的报告的第四篇经济建设和经济体制改革的第五部分提出：“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”⑩其中很重要的一点就是“促进经济增长和稳定物价”即意味着在稳定币值的基础上促进经济的发展。这也充分表明在“稳定的基础上促进经济的发展“依然是我国今后宏观调控的主要目标，实现这一目标具有极其重大的意义它将为我国全面实现其他目标提供保障。