【摘 要】 分权原则乃是宪政的基本原则之一。本文首先以历史的思维阐述了分权的基本演变过程，紧接着论述了分权的起源以及分别从宪政、管理学、经济学角度予以说明分权得以传扬的原因，正基于此，得出了分权的普适性的价值理念。最后，本文通过对中央与地方现状的剖析揭示了我国目前地方分权的弊端和不足。同时，根据中央和地方关系的现状，笔者结合理论和实践两个方面提出了旨在解决中央和地方的浅见。即，从宪政层面上，本文主张跳出集权和分权的简单逻辑，引进宪政妥协性机制，尤其是程序是其中的作用，进而消除中央和地方之“模糊不清”的关系。不过，这需要一个长期的过程，但这并意味着我们就应该放弃这种美好的追求。因此，在这种情况下，本文认为应吸纳一种新的体制以缓解原有制度在实施当中的困惑。故，选择性集权亦即地方分权的实质便凸现出来。限于篇幅，本文仅就从行政、经济以及司法的视角论述了选择性集权机制。
【关 键 字】分权 中央和地方 宪政 妥协 选择性集权

【Summary】The principle of decentralization is one of the fundamental principles of Constitutionalism. At first the author introduces the total process of decentralization’s evolution in a historic view, after that , expounding the origin of decentralization and the reason for it from the angle of constitutionalism 、administrative management 、economy. Just based on this , conclusion, which is about the worthy brief of commonality of decentralization , can be made. Finally, the author discusses the present condition upon the relation between central and local in order to illustrate the defects of local decentralization presently in our nation. Meanwhile just on the ground of the status quo of central and local relations , combined with the theory and practice ,the author gives the proposition to resolve the obscure relations existing in central and local government. As for constitutionalism ,the author claims to come out of the mistakes of the simple logic about the centralization and decentralization, and bring in the system upon tendency to comprise of constitutionalism , which plays a key role in the them, to get rid of the misunderstanding between central and local. However, as far as the reality is concerned, it will cost quite a long time to exert this system well. Consequently under the circumstance, we should assimilate a new system to settle the puzzle in the old system exerting. So, the selective centralization, that is to say, the essence of local decentralization, comes into being. Because of the limit of the term paper’s length the author only set forth the views towards the selective decentralization’s system from the prospect of administration、economy、judicature.
【Key words】Decentralization, Central and Local Government, Constitutionalism, Compromise, Selective Decentralization

路漫漫其修远兮，吾将上下而求索
----屈原
山重水复疑无路，柳暗花明又一村
----陆游
引言
分权思想是一个古老而又新鲜的话题，可以说人类几千年的历史文明始终是伴随着对分权思想的苦苦探索而得的。分权原则是人类在长期的制度探索中的一项伟大发现，正因为有了分权原则，人类才真正走向宪政。但是对于分权思想总是落入一个窠臼，仅从“宪政的一维性”[1]对分权思想作出解释，而忽视了宪政的另一纬度之重要，即它同时“是确定一个政府的权力分布，结构和功能的政治体制”[2]。也就是说，总是觅觅寻寻着从横向上对权力进行划分，而忽略了权力的纵向划分同样对整个国家的发展起着举足轻重地作用。历史实践经验证明，权力的纵向划分即中央和地方的关系与权力的横向划分一样存在激励和被激励的效用，恰恰不辛的是多数学者对权力的横向划分总会津津乐道，而对权力的纵向划分尤其以宪政的角度来论述却少有提起，即使有，也不过碎言琐语，未曾对其进行一次系统的阐述，本文试就这做一翻努力和探讨。
一、分权的流变
现在的宪政理论的发展，已让许多人认识到，分权原则乃是宪政的基本原则之一，而传统的分权学说仅对国家权力进行横向划分，即划分立法权、司法权、行政权[3]，这可从“纯粹分权说”[4]到“复合型分权说”（笔者自拟之）的流变中可见一斑。持纯粹分权论者认为，为了政治自由和独立，关键就在于对国家权力进行划分，即立法、司法、行政三部门，而这三部门中又都有相应地、可确定地政府职能，且各部门仅限于行使自己的职能，而不允许一个人可在两个或两个以上的部门任职。[5]如此可达到一个部门对其他的进行有效地制约，也使得不能有任何人可能对整个国家机器形成一个威胁，以致控制整个国家机器的可能。无可否认，纯粹分权说从限制专制权力，排除权力的过度集中、干预起到不可磨灭的作用，但其缺点也是显而易见地；固然地，对于政府内部的权力必须设置有效地机制，使其可能且有效地牵制和监督，但从现代国家所履行的职能来看，尤其就其所提供的服务来看，公众对政府同样寄予一种希望，期望其能为公众提供强有力保障和公益物品。而从纯粹分权说角度来看，其主张“机构分立”，“人员分离”是其中的精髓。它一直与那种本质上是否定性的政治自由观相联系，而倾注于关心自由就是没有约束的自由观，而忽视了或忽略了其另一方面的更为积极的自由观。恰恰正是对这种防止政府侵蚀个人自由的关注导致了政府的无能和脆弱，无法提供社会和经济发展所需要的“活动”和“公益物品”，而这些是现代国家所必不可少的，因此，它的命运注定是瞬间的，必得到纠正。如果说纯粹分权说所体现的是一种否定式的限制政府权力的方式的话，那么修正后的分权论者则持的是一种对权力行使实行一套积极的观点。最明显地改变在于将分权学说和混合政体相糅合，即后来的所谓“混合政体理论”、“均衡理论”，其基本的观点，就在于不仅仅赋予某个部门或人员相互独立，同时也赋予每一个部门对其他部门行使一定的直接的控制或干预，亦即发生了职能的部门独立，当然，这种干预和控制在18世纪的英国宪政中仅限于立法权、司法权，行政权并未触及，[6]这在孟德斯鸠的分权理论中有着详细地论述，但，孟德斯鸠的分权远非如此，他还对纯粹分权说作进一步地修正，不仅仅引进了“机构的部分分立”，而且还引进了“人员的部分分离”。因为在孟德斯鸠看来，权力的彻底分立是不可能，还应给予各部门某些控制其他部门的权力，这就等于说，各部门间平等地参与或干预其他部门职能地行使，因此，孟德斯鸠以为不能给予政府部门予平等地角色来行使政府的各种功能。[7]至此，分权学说至少从理论上探讨已渐成熟。
如果把权力制衡的“权力”的外延扩展到“政治权力”乃至“社会权力”，那么其适用范围将更加地广泛。事实上，权力制衡的完整涵义既包括横向度上的立法、司法、行政权等不同序列权力的合理配置和相互制衡，又应包括纵向度上的中央和地方等不同层次的权力合理布局和相互制衡。正如学者斯蒂芬•••••L•埃尔金所说的“宪政把自我制约的概念首先适用于政府，然后适用于它在任何地方可能发现的重大权力机构。”[8]笔者试就从纵向度上对中央和地方的不同层次的权力的合理配置的必要性进行论证。
二、分权的源和由
（一）、分权的源
在论述分权的起源之前，这里有必要理清分权与自治的关系。总体而言，地方自治是分权的实现形式，分权是通过地方自治来实现的。地方分权是自治活动的内容，二者是表里的关系，即自治是表，分权是里。[9]最早的分权始于英国中世纪的“自治市”[10]，进入近代社会，尤其是19世纪后期开始大规模实行民主选举，扩大农民在政治上的影响，促成农村地区民选行政府的产生。直到19世纪末年，英国的改革才在各地区建立了统一的近代地方制度，由民选的地方议会管理地方行政，提高了地方政府的威信。20世纪60年代以来，英国又不断对地方制度进行改革，特别是60年代中期，英国的分权运动开始加强，尽管如此，中央议会仍然是全英国的最高立法机关。并且，这种制度化分权模式很快被大多数国家所采用，远则，可从实行联邦制的美国、德国等着手，在这些国家中，联邦政府和州政府之间实行分权，而各州又实行地方自治；近则，可从实行单一制的日本、法国等着手，这些国家的地方政府也实行地方自治。[11]
而就我国的本土来看，自秦始王统一中国的2000多年以来，基本上实行的是高度的中央集权，建国之后，我们仍然采用集中的方式组织和管理行政事务。随着改革开放的20多年来在伴随着经济体制和政治体制发生重大变革的同时，地方分权也初见端倪。这方面显著的例子就是1999年的国务院关于中央和地方事权和税权的划分，中央将工商、技术监督改为省以下垂直管理等。
所谓分权，主要是指在关于国家政治权力的制度规范不发生改变的条件下，基于特定的原因而调整政府职能和公共行政权力关系，通过政府职能和公共行政权力的再分配，将原本在名义上归属且在实际上由中央政府承担的某些政府职能和行使的某些公共行政权力，转移给地方政府或委托给被委托主体享有和行使，同时由地方政府或被委托主体承担相应责任的行政现象。[12] 为此，政治学者德雷·拉焦尔为帮助人们更好地理解分权种类将分权划分为政治式分权、行政式分权以及行政式转让三种。[13]从概念可知，分权的特点：1、国家的一些的公共事务由多个行政主体承受；2、多个行政组织体之间的权限划分必须依据一定的标准；3、各个行政组织体彼此独立，且行政体的关系有响应的行政组织法予以调整。第二类是同一主体内的分权，即在同一组织体设置不同的机关予以分权。当然，这里应包括中央和地方的纵向划分权力。
（二）、分权的由
1、是建立有限政府，保障人权成为一种可能
（1）宏观视角
宪政的精髓，可以说就是通过对公民权利和国家权力的关系的优化配置，以规制国家机关的权力，最大限度地保障和维护公民、法人及社会组织的正当权益，促进社会进步。为实现这个目标，就必须把国家权力进行分解，将其具体落实到各级国家机关当中去，实现权力的重新分化和组合，使权力的取得和行使都有宪法和法律依据，体现人民的意愿，同时又受到严密的监控，进而达到实现法治和宪政，而不导致权力被滥用，这是宪法的本质，也是宪政的最终目标。所谓“有限政府”无非是通过分权使政府权力地正当性行使成为一种可能，使国家机关及其相互之间的权力结构及其运行机制达到“帕累托效应”，实现权力和权限的有机结合和辨证统一，做到既使各级国家权力能充分行使，又能够使其得到有效监督，以防权力的腐化。权力之于权利往往具有“侵犯性”和“优益性”，而“一切有权力的人都极易滥用权力”[14]，失控的权力莫过于一只逃出囚笼的猛虎，最难抵挡和防范。故，在公共领域，就应树立“法外无权”、“越权无效”以及“有限政府”的观念，使其受到严密的法律规制，以最大限度的维护公民权利。
（2）中观视角
第一、分权能更好的体现人民性
通过分权，各级政府机关或各级组织可依法定程序吸纳公民参与到他们的工作生活当中，有效地培养其自主精神和自我管理的能力，使其聪明才智得到发挥；另者，实行地方分权，地方政府的主要官员直接由地方居民选举产生，也便于地方居民对官员进行有效地控制，使地方政府的官员也将更加关注地方居民的利益以及更好的代表他们。以此可以看出分权同时也蕴涵着民主的精神。
第二、防止国家权力的过度集中
权力的过度集中必将走向专制，而这是与现代国家的宪政的精神背道而驰的。从纯粹分权学说到近代的洛克、孟德斯鸠、汉密尔顿，他们所孜孜以求地无非是设计一种体制，以防权力的过度集中，才不断地对分权说予以修正和完善，但历史表明，这仅仅是权力配置的一个方面，如果忽视权力内部的合理分解同样会给权力有效运行所期望得到的利益起解构之作用。所以，在此基础上，后人不仅注意到了权力的横向的分割，也注意到了权力的纵向划分。比如，将行政权交由不同的行政组织体行使，把一些与地方切身利益相关的行政事务留给地方管理，以防止权力的过度集中而带来专制，正是基于这种认识，美国的一些学者在论及联邦制时，总津津乐道，声言之：“美国联邦制的最大优点之一，就在于防止权力集中，保护个人自由”。[15]
2、减少集中管理的风险和管理创新的模式
总体而言，管理可分为集中式管理和分散式管理。[16]在集中式管理中，可想而知，其最大的优点就在于使中央的选择和决定能迅速有效地予以下达、执行，但危险系数也是显而易见地，若中央政策失真或者说其判断是建立在有悖客观事实的情形下，就一个现代大型企业而言，它所遭受到的打击是致命地，所付出的代价也是沉痛地。另外集中式管理的另一个缺点就是它忽视管理学中的激励机制，从而埋没人的积极性和主动性。与此相反，分散式管理使权力复归于各个组成的组织体中，那么，相应地，因管理而带来的危险系数也就下降了，也就是说即使某一个组织体出现失误造成损失，那也仅仅是一个，并不一定能危及或损害到其它组织体的正常运作。恰恰相反，它反可成为其他组织体的前车之鉴。此外分权还有利于管理模式的创新，各个组织体可以在其自主的管理中，发挥其创造力和聪明才智，进行创新管理，从而推动整个行政管理的发展。
3、提高行政效率
英国著名历史法学家梅因曾把整个人类社会的发展形象地表述为从“身份”到“契约”的过程[16]，这其中所蕴涵的无非是随着社会的发展，人们之间由原来单纯地依附关系发展到更多地对等关系，这就赋予政治主体的国家管理的事务也日益增多了。面对此情形，集中式的管理显得力不从心，然，中央若不能对瞬息万变、千头万绪的纷纷扰扰及时作出反应并加以解决，其导致的结果只能进一步恶化生活环境；而要据以客观的事实作出合理的判断并付出实施，必定要经过长时间的调查并予以客观的分析，显然，这与行政管理之“神速”之目标南辕北辙，此其一；其次，根据信息学的基本原理，信息在传递时，所经途径越是漫长，失真性就越大，如此，地方的衍生政策有时便于中央的初衷“风马牛不相及”，这对权力的深入是十分不利的，甚者将削弱“国家法”在“民间”的威权，故，为提高行政效率就需要分权。
4、分权的经济原理
人类社会的许多事务不能通过个人自觉自愿的方式得以解决，而需要通过权力来解决。政府就是人类社会运用权力来解决人类事务的组织手段。但是，由于社会的规模一般都比较大，其权力不可能由单一的科层化的组织来行使，由此产生的政府也不可能是单一的科层组织而是由很多个政府组成的一个政府体系。但是，在各个政府之间，如何配置权力呢？尤其是在不同层次的政府之间如何配置权力呢？这是令所有国家的政府都头痛的问题。几十年来，中国政府的经验是 “一放就乱，一收就死”，许多国家的经验也表明，以解决问题为导向的政府官员不得不在集权与分权之间来回折腾。但总的来说，世界各国政府的做法都是过分集权的。因为，政府在很大程度上是一种政治组织，它往往通过战争才得以建立起来，并且建立以后还往往接受过各种各样战争的考验。军事斗争，一定是一个高度集权的过程，这一过程对政府的权力配置无疑有非常重要的影响。
现在，人们已经广泛地认识到，治国不是战争，战争需要高度集权，但是治国却需要充分发挥各个方面的积极性，对于治国来说，集权有弊无利，分权虽有弊但更有利。也许是因为这一原因，自70年代末以来，许多发达国家，以及发展中国家，都开展了下放权力的变革运动。这一变革既意味着政治基本框架的变革，但更意味着经济框架的变革，而它的核心则在于作为政治框架和经济框架接合部的政府框架的变革。这一改革，有其充分的经济方面的理由，这就是“财政联邦主义”的分权理论。笔者从财政联邦主义理论出发，以此来探讨地方政府分权的理由。笔者认为，公共决策必须落实在最低成本收益核算单位上，分权必须优先于集权，不能屈从于当前的问题而轻易诉诸集权，分权可能失灵，但集权更可能失灵。市场经济的优势，恰恰在于任何决策都落实在最低成本收益核算单位上。当前，人们往往对集权的信心多于对分权的信息，往往不知不觉地希望通过集权的手段来解决当下的问题，并且各国政府一般来说都是集权过度，而分权不足，这对于具有悠久集权传统并且政府治道尚未完成初步变革的中国政府来说尤其如此。在这种情况下，在公共领域里，必须诉诸更多的分权，而不是更多的集权。
许多经济学家都探讨过公共部门应该分权的理由，这些探讨与公共财政学有关，人们往往把他们的研究结果称为“财政联邦主义”[17]。埃莉诺·奥斯特罗姆教授等认为，“这个名称有些误导，因为它暗示研究的问题仅与政府的联邦体制有关。然而，实际上，凡是多样化管辖单位(权)被承认之处，即使在单一制政府体制内，都需要解决此处考察的问题。”[18]因此，所谓的财政联邦主义，并不一定是指政治上实行联邦主义。
财政联邦主义为地方分权提供了强有力的经济效率的理由，即实行分权，有助于资源配置效率的改善。在这一方面，经济学家斯蒂格勒、布坎南、蒂伯特等都是研究地方分权合理性的重要经济学者。
乔治·斯蒂格勒认为，地方政府存在的理由首先是它比中央政府更加接近民众，也就是说比中央政府更加了解所管辖的民众的需求和效用。其次，一个国家内部不同地区的人有权对不同种类和数量的公共服务进行不同的选择，而地方政府就是实现不同地区不同选择的机制[19]。 斯蒂格勒的理论，实际上意味着为了实现资源配置的有效性与分配的公平性，公共决策应该在最低层次的政府进行。当然，这一理由并不否定中央政府的作用，在他看来，中央政府是必要的，非基层政府也是必要的。当基层政府或者下级政府之间发生矛盾时，当涉及较大范围的公共事务时，上一级政府或者中央政府也是一种适当的政府。
布坎南对地方分权研究的贡献表现在他对“俱乐部理论”[20]的研究上。俱乐部理论假定地方是一个由自愿聚合在一起的人们的聚合体或者社群。这时，如果某一个俱乐部接收新的成员，那么现有的俱乐部原来分担的公益物品的成本就可以由更多的成员来分担了，这时假定公益物品供给的边际成本为零，那么吸收更多成员，实际上等于是在固定成本情况下由更多的人来分担，也就是说供给的边际成本为零，但是平均成本却因此而下降了。俱乐部物品的一个特性是每增加一个新成员，到一定程度会产生拥挤效应，随着新成员的加入，公益物品的边际收益呈现递减状态。这时，就会有一个俱乐部的最佳规模的确定问题。布坎南认为，一个俱乐部的最佳规模就在外部不经济所产生的边际成本(拥挤成本)正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上。俱乐部理论，实际上论证了地方政府的适当规模的问题。也就是说，一个地方政府的规模，应该确定在外部不经济所产生的边际成本（拥挤成本）正好等于由于新成员分担运转成本所带来的边际节约这个点上.[21]
存在多个适当规模的地方政府，就可以通过人们在不同辖区之间进行移居来提高资源配置的效率。其思路是这样的：利用俱乐部理论，假定地方社群是自发形成的，而且可以有许多未开发的地方等待人们去开发。那么，就会在一片片地方出现许许多多自愿形成的社群，这些社群都会形成最佳的地方性规模。即使假定所有的荒地都已经开垦完毕，这时所有的地方都已经建立了社群，并且建立了地方政府，由地方政府来组织公益物品的供给，这时一旦地方政府所提供的公益物品存在富余现象，即新增加一个人的边际成本为零，而每增加一个人后平均成本却得到了节约，这时地方政府之间就会出现竞争，而当新增加的一个人是比较富裕的人时，地方政府就更愿意提供比较好的条件来吸引他们。这一进程实际上就是经济学家蒂伯特所说的地方政府相互竞争提高资源配置效率的格局。
从信息的角度去看，个人优于他人，家庭优于社会组织，而社会组织则优于政府。在政府内部，则是地方政府优于上级政府和中央政府。从可能性来看，地方政府可能未必一定能比中央政府掌握更多的有关地方性公益物品的需求信息，但是地方政府的确比中央政府更了解本地居民的需求。中央政府对地方来说，毕竟山高皇帝远。地方政府毕竟更加接近人民，更加了解本地的需求。而当实施地方分权时，地方政府显然会更加关切地方百姓的需要。这显然要求更多的地方分权，而不要求中央集权。
地方政府比中央政府优越，但地方政府与地方政府相比，人们是否还有比较呢？是什么原因使得人们愿意住在这个地方，而不住在那个地方呢？蒂伯特论述了地方公益物品最优供给的条件，而且提出了地方政府之间的竞争理论。[22]也就是说，人们之所以选择某一个地方作为自己的居住地，是因为他们想在一个国家内部寻找地方政府所提供的公共服务与所征税收之间的最佳关系，这种组合关系能够实现自己的效用最大化。一旦人们能够根据自己的效用最大化原理去寻找适当的地方居住，并倾向于在高成本的地方政府和低成本的地方政府之间选择低成本的地方政府，充分自由选择的结果，就会实现地方公共服务的最佳供给局面。地方政府之间要进行竞争，其最为重要的条件就是要有地方要有相当的自主权，显然地方分权是必要的。
三、一个普适性的结论
任何制度的形成和民族的发展都具有其独一无二的轨迹，但在制度的创新和国家的发展的同时也蕴藏着世界各国的一些普适性价值，而这种普适性价值是能为各国所统合、摄取的文明。同样地，分权所给予人类所带来的制度创新是人类几百年艰难探索的结晶。显而易见，分权更多包容的是自由和民主，而自由和民主也正是人类设计制度文明所孜孜以求的价值文明。然而，这并不意味着任何一国可简单地统合、摄取这种文明就能大放异彩，创造出文明的文明。这里需要注意的是，吸纳一种先进的文明，并融入本国所固有的本土资源时，我们还有必要比较制度性条件、比较优势制度。俄国的政治改革和经济改革所带来的混乱就是一个明证。同样地，日本、亚洲“四小龙”的发展不一定就等于西方资本主义模式的胜利，因为同样体制下的其他国家，有其糟糕的情况。尽管如此，我们仍然不得不承认非西方国家的现代化是以迎接西方列强挑战的方式开始的，所有成功的实例都在不同程度上吸纳的西方现代经济政治和社会中合理的可以普遍化的过程。日本在改革时，曾提出“脱亚入欧”的口号以此来表明决心，并在最大限度上接受西方的制度和知识，这并不表明日本人只会摹仿，其实，任何制度既包括正式的法律规则和非正式的风俗习惯两个方面，它是交易的结果，制度确定之后，便形成相对稳定的利益格局，而产生制度惯性，在这种惯性中，风俗习惯的变迁和法律规则的变迁都比较缓慢，以此说来，制度的变迁也是一个渐进的过程。故，日本在选择外国的先进的制度时，注意到了所要引进的文明的制度性条件，最大限度的与中国的传统的文化相结合，在协调和互动中不断地匠心独运，进而推陈出新。既吸收了变革力量，又延续了保守所带来的稳定力量。日本在这些方面妥善地处理了东西文化在接触和结合过程中出现的各种矛盾，并比较地分析和选择地学习建立新的制度。就这一点上，日本的经验是很值得中国反思和借鉴的。
四、中国的中央和地方的关系和模式探讨
中央和地方关系无疑是国家建设的一个重要内容，同样也是中国体制改革、行政组织法以及宪法研究的热门话题之一。我国自秦统一中国以后，在全国范围内自上而下划分行政区域，奠定了封建制国家行政区域和行政建制的基本模式。在这之后的2000多年中，我国的行政区域和行政建制主要是在此基础上演变而成的。与西方国家的地方自治相比，我国在中央和地方的关系上实行的是民主集中制。对地方行政区域内公共事务的管理虽被称为地方行政，实际上具有国家属性，也就是说我国的地方隶属于国家，在行政上不具有相对的独立性。现行宪法第3条第4款规定“中央和地方的国家机构职权的 划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
虽然我国在制度设计上不承认地方具有独立性的地位，但在相关的法律中却有一些地方分权的规定，并且在实践中有其进一步加强的趋势，体现在：
第一、地方官员由地方选举产生。我国《地方组织法》和《宪法》明确规定地方官员不是由中央直接委派，而是由地方直接或间接选举产生，这种官员的产生的办法就意味着地方官员必须对地方负责，这其中就蕴涵着地方分权的精神。
第二、地方具有相对的权利，体现为：地方具有相对的财权，如在地方推行的多种形式的财政包干制等；地方拥有相对独立的事权，如地方具有对外贸易和外汇管理权等。
第三、权力机关的存在。我国宪法以及行政组织法明确规定，地方权力机关由地方选举产生，是地方居民行使权力的机关，它的存在就意味着地方事务可由地方居民自行决定，而非处处依赖于国家。这其中也蕴涵着地方分权的理念。
地方分权是民主的需要，也是对地方事务有效管理的需要，由于我国的民主、法治建设起步较晚，人民的法治意识十分欠缺。尽管有20多年的改革开放，国家在中央和地方的权限的划分上作了新的调整，但作为一项制度尚未得到全面的肯定，同时也缺乏制度的保障，体现为：地方所拥有的事权不明确，中央对地方的事权规定零散，纷杂，处于不断的变动中。此其一。其二，地方缺少行政组织权，我国的《宪法》和《地方组织法》规定，省级人民政府的行政职权由国务院确定，省级人民政府的工作部门的设置需国务院的批准等。另外，地方没有完整的财政权，地方除了征收地方税和接受中央的返还外，缺乏其他筹集钱款的权力。还有地方立法权有限，一方面，只有一部分地方权力机关和地方政府享有制定地方性法规和规章的权力；另一方面，由于缺乏事权的规定，地方可以就哪些事项进行立法，范围模糊，并常引起地方立法与中央立法的冲突。此外，地方缺乏对国家政策的参与权，在国家法律、政策的制定过程中，地方缺乏参与权能。虽然中央在制定法律或者政策时也常常征求地方的意见，但，地方的参与缺乏法律的保障，地方即不能直接请求制定某一项法律或政策，也不能广泛参与到有关的地方规划之规定等等。其三，更为严重的是，没有制度化、规范化的分权将会导致权力的无端流失。综上所述，没有制度性的分权必然带来整个国家制度建设、健全的困惑和混乱。但，同时也要注意的是目前的分权另一种情况，就是由于没有规范化和制度化的分权导致在中央和地方之间虽已实行了分权却又陷入另一个怪圈。一方面，中央政府感到没有足够的权力，因为权力已经下放到地方政府手中了。而与此同时，地方政府也抱怨没有权力，因为所有权力从理论上仍属于中央政府，地方即使有权，也没有制度保障，中央政府随时都可以回收这些权力。例如，当前政府在抗击“非典”工作中所出现的“政令不通”的“怪状”，或者通俗地讲中央政府的“决策”一到地方就“变样”就是其典型的表现。分权的深意无非是强化地方政府对地方民众的责任。而这种两重困惑就势必削弱了中央对地方政府的监控，并且也弱化了地方政府对地方民众的责任机制。更为可怕的是，一旦这种流失的权力为“恶势力”所利用或者说啊地方政府中混入了“恶势力”，其后果将是不堪设想了。
（一）、地方分权的制度性价值
尽管如此，地方政府的权力较之以往有了很大的张扬。地方政府权力，尤其是经济权力的扩张，改变了它们在政府权力结构中的地位和角色，使它们由中央集权体制下的单纯的中央政府的派出和代理机构转而变成了相对独立的行为主体，这就极大地改变了垂直控制模式下那种被动执行政策，消极地服从命令，不要独立思考，不要独立行事，出了问题负不起责任的行为模式。1980、1985和1988年实行的财政改革，以地方财政包干为基础，也就是说地方政府在完成了承包合同规定的上缴中央税金之后，基本上可以支配本地资源，地方财政收入增长，取决于地方政府组织经济发展的成就和地方经济的增长。随着投资审批权等经济权限的下放，地方政府又成为自筹投资的主要组织者和地方经济的活动的主要决策者和管理者。现代经济学表明，利润分享、剩余价值归企业家所有是经济效率的源泉。现代管理学也表明，权力分享和责任分担能够有效地提高管理效率。[23]正是地方政府经济和财政权力的增加，经济自主空间的扩展，以及发展地方经济，增加地方财政收入责任的加重，创造了地方政府积极主动地推动地方经济发展的强有力的动力机制。在追求利润的激励下，各地方想方设法，因地制宜地发展经济，推进改革，形成了“八仙过海”、“各显神通”的局面，有利地推动了地方经济的发展和市场经济体制的建立。
改革开放以来，一方面国家旧体制的控制，动员社会（比如群众运动等）的手段逐渐失效，个人崇拜消失了，意识形态淡化了，用政治手段控制似乎达不到所预想的目的，国家不得不转而用经济利益为主要手段来动员、控制社会，以最大限度地满足人民的物质文化需求，来换取他们对政策的支持，以经济利益交换政治服从，维护政治的稳定。在此条件下，地方政府的政治基础开始发生转化，形成了“政绩型合法性”[24]的地方政府。作为国家机器重要组成部分的地方政府和地方社会之间逐渐由强制性的统属关系转化为交换性的“社会契约”[25]关系，即政府和社会主体为了自己更好的生存，各自向对方提供对方所需要的，来换取自己所需要的。地方政府以向地方人民提供广泛的物质利益和社会福利，来交换地方精英和普通公民对地方官员的权位和权威的认同，对地方现行制度和政策的支持。这就在事实上构成了地方政府和社会双方公认的“交换性契约”[26]，也就是说只有地方社会的同意才能使地方政治得以运行。另则，由于分权改革的结果，在很大程度上把这种责任下放到地方官员身上，他们必须有效地发展地方经济，维护和代表地方利益，满足地方人民，首先是地方的社会精英、城市居民和国有企业事业单位职工的生活福利，才能在一个地方获得强有力的支持和较高的权威，否则就会受到地方舆论的普遍谴责。在全国致力于经济发展和物质利益满足的制度环境中，所有地方官员，都必须对经济发展表示充分的兴趣和诚意，找到发展地方经济的方法并取得一定的成就。即使中央从外地调到一个地方的领导，他也必须明确地表示代表地方利益，在发展地方经济方面做出成绩，才能获得认同。而且经验观察显示，在中国现行政治制度下，越来越出现一种倾向，表明地方政府官员的提升与当地的经济发展是成正比。地方经济发展了，地方官员升迁的机会就增大。这种变化的意义是令人振奋的，它说明地方政府官员要能够获得和维持权力，有效地管理地方事务，除了代表中央政府，执行中央政府的政策，还必须维护和发展地方利益。由于改革以后地方经济、财政权力的扩张，地方政府就从中央政府手中获得了越来越多的独立性，从单纯的中央政府代理人，转化为更多地代表地方利益，为地方利益和中央讨价和还价的相对独立的权力主体。
（二）、制度变迁的深层次观
不可否认，地方分权是人类历史演进的理性复归，同时亦是一项对制度文明的创造，显而易见，这种文明创造的背后必然隐藏着巨大的动因。按照社会学的观点，社会的结构性调整或者说制度变迁既伴随着人类痛苦地适应过程，也是人类社会迈向更为自由和开放的时期。历史规律证明，集权语境下体制的正当性正与其时代匡定下的生产环境、占有方式以及社会阶级构成相匹配。不过，近代以来，除了生产结构发生了集聚性的变化外，启蒙思想（尤其是经济贸易自由主义思想）的精神洗礼以及市民社会的内在成长，在人们的生活方式、思想观念中打上了深深地烙印。人们倍加珍惜用“血”和“泪”所换取的自由和平等，而自由和平等的法定化就衍生为权利，而泛化于政治的就表现为自治。
社会主义制度的确立，为充分保障自由和平等并最大限度克服二者的悖论提供了前提和基础，然而，这并不意味着万事大吉。“文革”就曾使个人权利和自由在“斗私批修”的政治狂潮中被扼杀；另一方面，却实现了以大锅饭为基础的“平等”，而这种平等的结果，却是共同贫穷化的均等和漠视个人成就差别的反平等。可见，它是具有与资本主义相反倾向的实践过程，可是，其“普遍的禁欲主义和粗陋的平均主义”[27]取向，使起码的形式自由和平等也未得到保证。前苏东国家社会主义的经验教训在某种程度上也表明，“一个国家如果完全背离的公民社会，是不可能长久存下来的。它甚至比它自己的强制机器都命短。简单地说就是枯竭而亡。忠诚、谦让、政治才能和对权威信任的生产和再生产决不是国家本身的作用，一意孤行的话，如集权主义所奉行的道路，是注定要失败的。”[28]
实践表明，市场经济一种以经济自由运行的社会性市场机制和以公民个人为基本单元的大众平等的经济参与过程为主要特点的经济形式，是适应社会主义初级生产力发展水平的最佳资源配置的形式和运行形态。它所确立起的动力机制（起点平等、自由竞争）、公平机制（规则公正、一视同仁）和保障机制（以强扶弱、共同富裕），使地位平等、机会均等和共同发展精神得以贯彻；它使公权力在市场经济生活面前相对少为，并以提高人民群众生活水平，保护和促进人的自由进步为根本目的，使市民社会成为社会成员自主创造、公平交换、竞争向上和自律发展的大舞台，积极自由和消极自由得以有效确认和保障。[29]市场经济的运行一方面要求公民拥有独立自治和平等参与经济行为的自由；另一方面要求建构能够确保公民自由经济行为的社会结构。因此，社会平等和公民自由是商品经济运行的前提。按照马克思的市民社会理论，寻求区别于传统国家意义上的相对自治的“市民社会”才是真正实现完善市场经济的必经途径。因此，可以这样说，市场经济呼唤着市民社会。而市民社会的“自发秩序”[30]正是自治另一层面上的回归。
正由于社会结构的变迁又迫使我们对权力的多重属性进行重新诠释。概括而言，地方权力其实存在着“二重性”[31]，一则是地方权力的中央性；另一方面就是地方权力的人民性（或市民性或民主性），并且以后者居之。之所以如此是由于中央性的权力的行使或者说深入必须有人民的支持。人民对权力的赞成和抵制直接关系到权力行使的实效。我想这也正是苏力教授在《送法下乡》中所苦苦探求和解析法律作用的另一层面所在了。[32]因此，权力的人民性就必然要求人民对权力的参与，而这种参与在宪政上更多的表现就是人民在一些社会事务上的自治、自主管理等，而这又恰恰正是与地方分权相契合的，也是地方分权得以存在的制度基础。
（三）、走出迷茫区
综上论述，读者似乎陷入一种困境或者说是一种误解，以为地方分权化的运动以及现实目标的实现，任务便告完成。在这里，笔者所强调的只不过是在一个制度化的语境中或者说在一个集权化浓重的制度环境下探讨和阐述地方分权的有其理论和实践的可能性和必要性，但，笔者并未或根本就没有否定集权的重要性。分权是相对于集权而言的。不过，这里还要避免陷入另一种误区，就是走“绝对的相对主义”[33]，因为“一种绝对的相对主义必定走向荒谬，因为这首先会涉及到这种观点本身以何种理由存在，为何惟独自身免于消解的问题。”[34] 其实，这也是本文行文之真正用意所在。众所周知，有效的市场要求有效的政府，而有效政府的基本要义是有一个集权、统一开放的政府权威体系。经济市场化意味着政府必须从一些领域的管理工作中退出，意味着政府职能和管理模式的转变，但市场化决不必然导致小政府和地方分权的政府结构。必须冷静地看到，市场经济下存在着一系列要求强化中央政府权力的社会因素。具体言之，在我国，由于整个社会结构以及体制的变迁和转型，政府向社会放权，是和中央政府向地方政府放权的改革同步进行的，但中国几十年的放权，只是中国这个特殊历史条件下的对应之策，是对长期高度集权的矫正。但从世界各国近现代发展的一般规律来看，市场经济的发展和市场功能的扩大，并不是伴随着政府的退出和缩小，相反，过去一个多世纪西方经济市场发展和走向成熟，政府功能尤其是政府经济功能也在不断扩张，规模不断扩大，在政府体系内部，实现了两个集权化的运动，一是地方政府向中央政府的集权，二是议会权力向政府首脑的转移。[35]从亚当·斯密到凯恩斯，西方市场经济的发展是和政府的扩张和政府集权同步进行的，直到今天，形成了所谓的“管理型资本主义”[36]这是西方政府发展的一般脉络。表面来看，政府放权市场，由企业按照市场规则自由竞争，自主经营，将导致政府功能和权力的弱化，而现实的发展并非如此。健康、成熟的市场经济体系的有效运作，需要一个有效的政府是自由市场竞争的基本前提。政府在市场运行中的功能是综合性、整体性的。
有效的市场运作，需要有一个统一的、开放性的市场秩序，原材料、人才、劳动力、资金等要素资本能够通畅、自由的进行流动，这就是成熟市场体系的基本要求。另一方面，市场又是一种分散的力量，市场发展的自然结果是权力的多元化，市场运行又不断推动权力和利益的分化，市场的本质是要求自由、反对控制和干预。市场的力量在它的运行中很能容易和地方性的力量结合而不断地弱化社会的凝聚力。市场主体是一种趋向于分离的力量。地方政府本应该是政府系统的一个有机系统环节，执行中央政府的政策，但在地方利益的驱动下，地方政府在一定条件下，往往出台各种地方保护主义政策，使地方之间互相封锁、壁垒森严，地方政府与市场的力量结合成了一种分离势力，从而严重制约了经济的发展。市场主体自身是无法走出困境的。只有具有高度权威的中央政府才能够运用它所拥有的各种手段，塑造统一的市场秩序。此外，一些社会的公共产品不可能由私营企业替代政府来控制。因为公共产品的一个重要特点是它的垄断性，如果由一些私营公司把持，他们就可能收取高额费用，以致控制国家经济命脉，故只能由政府提供或掌握。还有如社会保障等存在类似的情况。
（四）、模式探讨
1、宪政的另一视角
针对目前中央和地方的现状，那么究竟是集权多一点还是分权多一点呢？在一个正处于社会整合并需要安定团结的政治局面的体制环境下，理论研究先于实践是一种必然的选择。为此，不少学者提出了自己的看法。有的主张中国应行“地方自治”[37]，有的主张中国应行“联邦制”[38]。就地方自治的层面来看，笔者以为，所谓地方自治是指凡属于中央职权范围的事务，虽在地方，仍有中央行使，地方所能够行使的仅以地方自治事项为限。质言之，自治更多的是从政治参与的角度着眼，自己决定并管理一定区域范围内的事务。自治的实质意义是权力配置在纵向由上位向下位转移，自治的过程因而表现为地方分权。地方分权是自治活动的内容，所以，法国学者认为“地方分权是对地方自治的肯定”。分权与自治相比，后者的价值属性较高，自治是民主政治在地方层次上的表现。现代社会对地方自治定位为代议制在全国范围内的补充。地方分权则不然，一国在多大程度上分权，视一国社会发展的需要和权力的性质而定。就分权而言，地方自治是分权的实现形式，也即分权是通过地方自治的肯定。所以，地方分权是地方自治的内容，是对地方自治的肯定；地方自治是地方分权的形式。二者是表里关系，即自治是表，分权是里。关于联邦制的种种论述大致可区分出两种基本的概念框架或主张：一种是作为目的的联邦主义，另一种是作为手段的联邦主义，以后者居主。多数学者都自觉或不自觉地把联邦制看作是推动民主化、进行经济整合、处理香港、台湾和大陆的关系、解决民族纠纷的一种有效的方式和方法。这里需要澄清的是，分权使联邦制保持着多样性，进而维护统一的重要手段，但是如果将分权理解为扩大分权而实行联邦制，这实际是手段和目的的颠倒，同时也正是产生对联邦制的误解的一个根源所在。[39]的确，联邦制虽然不一定是民主的，但绝对不可能是独裁的；社会契约只是一种理论假设，而现实中与它最近似的是联邦契约，因此可以说联邦制的导入意味着一次重定社会契约的机会；“联邦成员的高度自治对于雄心勃勃的地方政府、力求偏安的非大陆区域、自立一帜的少数民族也具有充分的吸引力”[40]。况且，当今的世界，中央集权的概念已经成为“明日黄花”，地方分权、联邦主义的潮流势不可挡。不过，笔者认为，鉴于中国的现实条件，对于导入联邦制的方式来实现民主化、统一以及民族协调的思路，仍然存在着变数。就统一而导入联邦制而言，对于做出联邦制选择的影响因数包括民族构成、经济、政治文化等方面所存在的差异，尤其是以地域为基础的差异。从全国范围来看，中国不存在以地域为基础的差异或者说其差异性并不以地域为基础，因而就根本不具有实行联邦制的内在要求和必然性，此其一。其二，成功的联邦制要求具有某种基本的统一性，只有如此才可能免于导致毁灭性的冲突。20世纪80年代，研究联邦制结构的著名学者里克和莱姆科从联邦制结构入手，对联邦制结构和稳定性的关系进行量化分析。他们认为，联邦制结构的稳定与否关键在于成员单位的参与的多与寡以及特大规模的成员单位存在与否。最后，他们的结果是，成员单位少和特大规模的成员单位的存在是联邦制的真正危险，而语言差异、贫富程度以及政治自由或压制与稳定性之间都不存在较大的相关性。[41]而台湾和大陆无论是自然资源禀赋方面还是社会资源的禀赋方面都存在巨大的差异，那么，在这种情况下二者组成的联邦制必然是一个高度非均衡的联邦，另外，这种联邦又同时具备了导致联邦不稳定的两大结构，因此，这种联邦的命运注定是要失败的；而就为协调民族关系而引入联邦制而言，联邦制的一个重要特点就是地域性。在一个共同的地域基础上，如果一个民族的力量和实力远远地超过其他的民族，这个民族就可能成为统一其他民族的核心力量，并把其他民族统一在一起，从而形成统一“国族”[42]；如果在一个地域基础上存在几个势力相当的民族，而没有一个民族发展成为其他民族的核心力量或者说其他民族不愿受制于核心民族时，“国族”的形成就受到阻碍。由于“国族”的利益要通过国家的组织形式得以表达和实现，“国族”利益的不同结构与内涵也要求有不同的表达和实现方式。因此，前一种情况下的国族利益通过单一制的国家结构形式则是实现后一种情况下的国族利益的最为可行的选择。以此看来也许只有当中国的经济整合、制度建设、法治秩序以及民主化有了一定的进步之后，同时国内的各民族间真正实现了共盈共荣时，联邦制才能获得稳固的基础。联邦契约本来是独立的国家或政治实体为了一定的共同目的、采取放弃自我保全手段的方式而缔结的。而在中国要满足这一条件必须先有地方独立性运动或者说类似地方独立性的运动。但，这是一场风险很大的游戏。正如Lowell Dittmer教授指出的那样，这种地方独立运动在中国曾经导致了学者既无法预测、更无法控制的事态-----军阀割据。[43]
不过，持联邦主义者的出发点也可以并不是真正意义上的联邦契约，而是建立中央政府与地方政府的适当的和可操作性的权力均衡联系，以便兼顾整体利益和地方的特殊利益。这里其实质意义上就已经包含了妥协性的机制。特别是中国目前出现联邦主义议论的现实条件在于凭借经济实力开始向中央讨价还价、争取自主权。其直接契机也只能是中央政府的让步和自上而下的重新划分权限。[44]
对于现代复杂的市场经济而言，市场经济社会所要求的个性化交易和现行的制度规定（尤其是地方自治方面）的相对滞后形成了目前地方政府的两难境遇，于是联邦主义应运而生。不过就目前中国的政治局势而言，那种“烽火连三月”的年代似乎已经远去，代之以起的是更为残酷的无硝烟的经济竞争。此外，散步于我们边境的几个战争导火点依旧一触即发，如此情形下，中央和地方的是集或是分的制度设置仍不得不考虑这些潜在因素的威胁和不安。何况联邦制本身是包含着一系列的矛盾的，尤其是各联邦自主权和联邦强制性干涉权之间的摩擦，[45]因此，正如庞德曾经说过，如果一国面临野心勃勃的强大邻国的压力和威胁时，纯粹的联邦制是难以存续的。因为这时的中央集权比联邦制更易于应付危机。[46]
实际上，无论是单一制的国家结构形式还是联邦制的国家结构形式，其实质上并没有优劣之分，单一制国家为实现国家主权和领土完整吸纳联邦制国家的某些特征，虽然模糊了国家结构的两种基本形式之间的界限，但其价值就在于有利于实现国家的统一、主权的完整以及政治的稳定。正如亚里士多德在划分政体类型时，在某种程度上淡化了政体间的界限，其目的是为了使其改革方略获得成功。[47]如当今的美国。美国的现行宪法就明确规定了各邦要放弃交战权和自救行为，同时也严格限制了各邦的自主权限范围，唯一承认的是各邦的立法自主权，这样，实际上美国的联邦制的国家结构形式就已经变得模糊不清了。再如日本，众所周知，日本的国家结构形式是单一制，但是，它的地方政府权力之大已同联邦制下的各邦的政府权力相当，其地位也决不亚于各邦之政府。因此，联邦制的目的如果是为了地方自治，那么不一定非采取联邦制的方式不可，民主制和单一制下的地方自治体也可能是一种更好的选择；如果是为了解决民族问题或台湾问题，那么导入联邦制可能反倒引发政治危机。
中国有过小邦林立、诸侯割据的时代，也有过联省自治的尝试和中华联邦的构想，但一直不能形成安定的地方自治的制度架构。现在又有集权和分权之争，并且提出了联邦主义的现实要求。然而，是否今天的中国真的已经具备了推行联邦制的客观条件呢？这仍值得大家的深思。不过，权宜之计，笔者以为，目前解决中央与地方之间日益尖锐化的矛盾的方法就是跳出“集权”和“分权”的两分法，寻求一种能统合中央和地方立场的“制度安排”[48]。因此在这种情况下不妨引入宪政妥协性的角度来解决思想的困惑未尝不是一剂好的良方。
上文谈到的普通民众和地方政府之间所得以架构“社会契约”或者说“交换性契约”关系以及中国式的“联邦条约”所设想建构的中央政府和地方政府的适度的和可操作的均衡体系其实已经蕴涵着一种“宪政妥协性”[49]的理念。正因为有这种妥协性才使得地方政府敢向中央政府讨价还价。
宪政妥协性最重要的莫过于引进妥协性的“制度安排”[50]，制度性的妥协是指以中介机制为基础、按照一定的规则和秩序进行的，并且在多元格局中国家制度安排以价值中立为指针，做到权力相互制衡。其特点不是单纯取决于力量的对比和讨价还价，而更多地依赖于理由论证。[51]这里我们可以从地方和中央的博弈角度来理解，通过以上论述我们可以知道由于中央向地方的放权，使得地方政府有时在和中央政府发生分歧时，地方为了自身的利益是否与中央政府合作（比如地方政府和中央政府在政策上的是否保持一致性上等）便存在可能，因此，如何做到中央政府和地方政府之间尽力的沟通和理解，在此基础上相互的妥协使双方得到最大利益呢，当然就经济学角度而言，要实现双方的利益最大就必须使两者在其中多次博弈，不过，这正是宪政妥协性的实现机制之中介机制的价值所在了。
所谓的中介机制又是为何呢？季卫东将“中介机制”定义为“在多元结构中的不同组成部分的相互作用方面，各个中介项得以进行功能等价的调整活动的一种综合体系”。[52]并且这种“中介机制的运作表现为具有流动性、弹性以及选择可能性的多层次和多渠道的互动和建构的过程，包括民间的调解、政治角色的权力游戏、商业谈判、股东、经理以及职工的利益调整、学者专家的半是科学半是信念的讨论、各种利益集团的讨价还价，按照法解释学原理由法律家提供的解释和论据等等”。[53]不过这里需要避免的是“绝对主义”[54]的错误，即因轻视制度和体系理性，而乐于通过矛盾和斗争的直接经验来维持政治上的动态过程的不负责任的过程主义和过分强调抽象的说明和制度的教条主义。要克服这两种倾向性的谬误就必须正如季卫东先生所讲的强调程序在中国社会转型和合理性的市场经济发展中的作用。
程序具有“开放性的结构”[55]以及具有较强的适应能力和可塑性，它于不确定的开始并于确定的结果而告终。同时，其最大的优点莫过于它具有吸收不满的功能。使双方对立性的价值通过程序的时间和空间要素作用变得中立性，由于纠纷的判断者是在充分听取双方的不同意见或者说宣泄的基础上并依照合法性的原则而做出的，所以，事后即使双方有不满，其提出的异议的余地也变得少许了。这样的情况同样适用于地方和中央的关系。分权的一个结果就是使地方政府对地方利益的倚重，而这种倚重就势必导致地方与地方的竞争也就是说产生激励机制，正是这种激励的作用使得地方之间争先向中央争取更为优惠的政策条件和经济条件。然，中央政府所能给以的资源是有限的，这就会引发不可避免的纠纷。设立一套有关共同决定及抗诉、申诉的合理和公正的立法程序和行政程序以消除地方之间的相对不满就显得非常必要。除此之外，还要健全两套基本程序：一是横向的权限划分和协调程序。“横向权限关系的不清楚就激发不了地方、部门之间的竞争，而如果没有这种竞争，地方自治产生不了更积极的发展动力，中央调控也大大减少，甚至有可能形成中央和地方之间权力均衡的陷阱，在摆平关系的同时又抵消了发展的力量。”[56]二是地方的选举程序。地方政府的二重性之一是地方政府是地方居民的“代理人”，这种代理关系的存在也正是地方政治运行的基础所在。而地方居民通过选举程序才使得地方政府根据民愿适时的做出调整和革新政策，同时通过选举人民代表和地方行政官员又使得普通市民和国家的距离拉近了，也使民愿以中央的政策的形式得以表达。故，这些大有“一举两得”之功用。
2、地方分权的另一种制度尝试
综上所述，笔者认为这仅仅是其一。但，这里需要注意的是我们的国家正处于转型期和结构的整合期，持续的社会变动便成为必然。而社会的持续的变动又肯定防碍中国的现代程序建设。因为变动使得法与社会的关系难以协调，这时的法律处理常常不得不牺牲于形式合理性和严格的程序要件的追求，以便寻找出历史的突破口。也就是说在一个法治秩序不那么健全的社会中或者说在一个不那么强调程序作用的情况下且又当如何呢？这是我们必须考虑的，毕竟，法治秩序的建构既是一种理想又是一个过程。那么在此情形下就要考虑到“我们在实践中所形成的本土资源了或者说注重当代人在社会实践中已经形成的或正在萌芽发展的各种非正式的制度”。[57]因此，能否考虑在中央和地方之间制造中央的一条“腿”（制度），使之在中央和地方之间游刃有余呢？也许这是我们所应当做的和可能做到的。那么问题是如何构造或者更准确地说应该如何确立并使之制度化、规范化？西欧社会的国家的权力确立过程充满暴力，甚至要诉诸战争最后才得以完成的。这样的历史不可能在中国再重复，我们也不可能再进行大规模的集权运动。中国道路的特征是渐进和稳定的改革。最主要的是对中央和地方之间的各种制度进行检讨。从基本上说，全国集权运动不可取，而选择性集权运动的必要性则已经显现出来。一些“腿”（制度）的造就完全属于中央政府的事情，如统一的武装、国防和外交，所有这些属于现代国家的最重要的政治权力，很少国家会让地方政府分享这些权力。在这里需要说明的是权力的属性，从现代宪政国家的角度来看，权力具有人民性（或民主性）和中央性两大特性。[58]对于这个问题的讨论超出本文的论述范围，故在此予以省略。不过上述的这些制度的建设是不需很多民主方面的考量的，一方面是因为这些并不是通过民主方法所能建立的，另一方面，这些制度的管理也无需太多民主的方式。但另外一些制度如行政制度、税收制度、金融制度等等，则需要具体的考量和分析，有些需要集中，有些需要分散。再者，在这些制度中，有些制度确立后需要引入民主的管理方式，否则就很难奏效；另外一些制度则完全需要通过民主的方法来加以建立和管理。
先看行政制度，自八十年代中期以来，很多人一直把中央和地方之间的所存在着的种种问题归咎与行政权力的分散化，所以主张行政方面的中央集权。但是这种思路仍是值得斟酌的。行政的统一就意味着地方政府只可能是中央政府的派出机构，地方政府必须不折不扣地执行中央政策，但是如上文所述的这是不可能的。中国地区差异如此之大，中央政府很难用统一的行政来统治地方。行政必须分散或者说地方必须分权，这样地方的政治基础才会牢固。这就是说地方政府不再仅仅视为中央政府的一条“腿”（制度），而是一级政府，一个可根据自身的特殊情况来进行有效管理的政府。那么，这种情况下，中央政府应当如何呢？中央只能采用选择性地集权的方式了，也就是说中央政府要在地方政府之外，建立一套属于自己的制度体系。中央制度建立自己的独立于地方政府之外的统治体系并不是要对地方进行全面的统治，而是要把那些事关国家利益的权力集中起来，而把另外一些权力完完全全地下放给地方，中央对这些权力的行使事后的法律的监督。很明显，选择性集权才是真正意义上的地方分权。
另外,在经济方面中央也必须造一条属于自己的“腿”（制度）。不过,中央在经济方面是做得最好的,我国的改革首先是从经济方面开始的，进展也最快。同时问题也是最多的，因而，中央的经济权力自90年代中期以来呈集权的趋势，以试图或者说扭转因分权而带来的消极后果。但，计划经济时代的全面集权已经不可能，于是乎，中央政府转向了选择性集权，从制度层面上健全和完善中央的权力。例如，中央所实行的分税制，以加强中央政府的税管能力。再如，近来经过很长时间思量之后又开始实行集权性的中央银行垂直管理制度，旨在消除地方政府对金融的调控能力。无论从哪一方面讲，中央政府的这些着重制度建设的举措经过一段长期的努力应当是能够有效地增加中央政府的经济控制能力的。
需要中央伸“腿”（制度）的另一领域就是司法权力的方面。建构法治秩序是中国社会发展的重要目标，而法治秩序构建内容之一就是维护司法独立。众所周知，司法被视为维护社会正义的最后一带屏障。但现实的情况是，由于地方司法机关（如地方法院、检察院）的财政、人事任免决定于地方政府和地方的权力机关，正如上文所提到的，地方政府为获得地方民众的支持，必将更加注重地方利益的考虑和倚重，正是出于这种考虑，地方政府所出台的各项的政策必牵制着地方的司法机关。如此情形下，一些设在地方的司法机关就自然而然的滋生“地方保护主义”的观念，从而导致中央权力在地方的失效。因此，一种有效的办法就是加强司法独立，加强中央对司法的重要管理，消除地方司法机关对地方政府和地方权力机关的依赖，例如由中央政府负担司法机关的经费，由中央来任命法官、检察官以处理全国的法律事务等等。
限于篇幅本文不可能对中央和地方关系的方方面面进行一一考究。总之，决策者更多地要用整合的观点或者说用法律经济学博弈的观点来看待中央政府和地方政府之间的关系，做到既不会削弱中央政府的能力，又不要遏制地方的确实合理之利益；使中央权力最大限度的容纳地方利益。虽然这种摸索有时需要付出巨大的代价，但总得说来，在这些方面的探索应是富有建设性的。
然而，中国现行政治体制实行的是高度的中央集权，尽管地方政府由本地人民代表大会选举产生的法律规定蕴藏着地方自治的潜力，然，法律体系中还缺乏关于地方自治的明确而充分的根据。20世纪80年代的分权化改革在事实上形成了“功能性地方自主权”[59]，但是离现实意义上的地方自治还有相当之距离，此外，地方的既得利益仍未规范化、制度化。基于韦伯对未来社会高度“形式理性”的设想，笔者还认为，伸缩于中央和地方之间的“腿”（制度）到“一定之时”[60]是否还应该考虑制度化、法制化呢？在制度经济学家看来，法律无非是一种能确定预期的正式的制度。毕竟，“法律的主要功能也许并不在于变革，而在于建立和保持一种可以大致确定的预期，以便利人们的相互交往和行为”。[61]具体体现于中央和地方的关系的就是确定中央政府和地方政府关系准则。例如，地方政策法规不得与中央政府的政策法规相抵触的原则，中央税收优先的原则，中央政府享有和实际保有国家行政监督权的原则等；划分中央政府和地方政府关系的种类，如上文所述的，包括明确区分行政关系、经济关系、司法关系，在此基础上确定中央与地方关系模式的制度架构；建立衡量和监控集权与分权合理性界限的考量标准，并建立相应的指标体系和预警系统等等。
结束语
上面所论仅仅是笔者的一点的浅见。当然，所余留下的问题仍然很多。譬如说，无论是从经济层面还是从政治层面来看，分权都是大势所趋的，尽管笔者主张选择性集权才是真正意义上的分权，但是，选择性集权是否有个“度”的问题呢？如果有，如何把握这个“度”呢？或者正像有一些学者所说的分权的“底线”[62]如何控制？要知道过度分权必将导致国家的分裂。这是其一。其二，集权和分权的悖论长期存在意味着中央政府首先需要建立动态和互动的观点，根据国家发展的进程，准确判断集权和分权的利弊，及时调整集权和分权的尺度，同时满足集权和分权的需要。而这一切的有效解决最后要归结于“制度创新”[63]，本文所提出的造就一条在中央和地方游刃有余的“腿”（制度）也不过是众多中的一种，是否能从经济和法律的角度中探索出更多的方式呢？这就需要通过理性、系统的改革和实践才能实现的。其三，在构建地方的选举程序时，要努力“拉近”中央政府的决策和人民的距离的话，就必须减少间接选举，增加直接选举。但是，中国现行的民主条件是不允许的。邓小平就曾经表示，中国要到21世纪中叶才可能实现国家领导人的直接选举。[64]而这当中具体如何构建又是本文所未涉及的。

注解：
[1]亚里士多德认为宪政具有三维性，关于这部分内容的详细论述请参考Daniel J. Elazar, “The Significance of Federalism in Redesigning Constitutional Systems”,见《宪政文本》网站（http://www.libertas2000.net）。
[2]Daniel J. Elazar, “The Significance of Federalism in Redesigning Constitutional Systems”,见《宪政文本》网站 （http://www.libertas2000.net）。
[3]这里所说的传统意义上的分权是指近代意义上分权学说。近代意义上分权开始于洛克，洛克曾在前人基础上提出立法权、外交权和执行权，并且他承认外交权实质是一种执行权，故，洛克所说的“三权”真正意义上为“二权”。系统论述分权思想的是孟德斯鸠，他提出了立法权、司法权和行政权三权，并认为三权不仅仅要分立，而且要相互制衡。于是，孟德斯鸠的分权思想便成为而今分权思想的经典阐述。
[4][英]维尔著：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997版，第11页。
[5]同注解[4]。
[6][英]维尔著：《宪政与分权》，苏力译，三联书店1997版，第17、18页。
[7][法]孟德斯鸠著：《论法的精神》，张雁琛译，商务印书馆1998年版，第21页。
[8][美]斯蒂芬·L·埃尔金、卡罗尔·爱德华·索乌坦编，《新宪政论----为美好的社会设计政治制度》，周叶谦译，三联书店1997版，第106页。
[9]本文对此在下文中有详细地论述。
[10]王名扬著：《英国行政法》，中国法制出版社，1995版，第121页。
[11]转引自[日]松村岐夫：《地方自治》，经济日报出版社1999年版，第3页。
[12]关于此部分详细内容可参见邓贤军著：《地方制度论》，首都师范大学出版社2000年版，第27页。
[13]转引自[日]松村岐夫：《地方自治》，经济日报出版社1999年版，第3页。
[14][法]孟德斯鸠著：《论法的精神》，张雁琛译，商务印书馆1998年版，第261页。
[15]Dean Braveman,William C .Banks ,Rodney A .Smolla , Constitutional Law :Structure and Rights in Our Federal System(Third Edition),Mathew Bender 1996,第22页。
[16]刑以群著：《管理学》，浙江大学出版社，第100页。
[17]谷春德等编：《西方法律思想史》，中国人民大学出版社2000版，第174页。
[18][美]瓦勒斯·奥茨著：《财政联邦主义》，张延译，商务印书馆1998年版，第1页。
[19][美]文森特·奥斯特罗姆：“被遗忘的传统：宪法层次的分析”，见《宪政文本》网站（http://www.libertas2000.net）。
[20][美]侨治·斯蒂格勒著：《地方政府功能的适当范围》，黄挺胜译，三联书店1995版，第17页。
[21][美]布伦南、布坎南著：《规则与成因：宪法经济学》，黄延译，中国社会科学出版社1999版，第202页。
[22]同注解[21]。
[23][美]蒂伯特著：《地方支出的纯理论》，毛寿龙等译，中国社会科学出版社1999年版，第345页。
[24]刑以群著：《管理学》，浙江大学出版社，第37页。
[25]王绍光：《有效的政府与民主》，载《战略和管理》，2000年第6期。
[26][27]同注解[25]。
[28]《马克思恩格斯选集》，第1卷，第281页。
[29][美]迈克儿·华尔泽著：《公民社会的思想-----社会重建之路》，李强译，中国社会科学出版社1998年版，第2页。
[30]由社会主义市民社会和政治国家、普遍利益与特殊利益的根本协调一致性所决定，这里的平等绝非静止拉平，以抑制自由为代价的消极平等（传统社会主义“大锅饭”）；自由也不是放任无拘，趋向分化，以牺牲平等为代价的片面自由（自由资本主义的两极分化），而是体现有效差异和公平发展要求的自由平等价值趋向，以实现二者的有机统一。
[31]关于这一思想可参见哈耶克著：《个人主义和自发秩序》，三联书店2003年版。
[32]这里所说的地方权力的属性是相对于权力的对上负责和对下负责的角度而言的。
[33]有关这里所蕴涵的深义可参见苏力著：《送法下乡》，中国政法大学出版社2000年版。
[34][6]《宪政主义与现代国家》（《公共论丛》系列之七），三联书店2003年版，第114页。
[35]赵成根：《转型期的中央和地方》，载《战略和管理》，2000年第3期。
[36]萧功秦：《中国后全能型的权威政治》，载《战略和管理》，2002年第6期。
[37]主张中国应行地方自治的有喻希来：《中国地方自治论》，载《战略和管理》，2002年第4期。在此文中作者先是论述了一些实行地方自治的国家之后，继而，提出了中国实行地方自治的具体方案。
[38]主张中国应行联邦制的学者有吴稼祥、刘海波、天成、刘军宁等，他们的著作或主要论文如下：
吴稼祥：“从民族主义到地方主义：中共联邦思想演变的三个阶段”，见《宪政论衡》网站(http://www.xianzheng.net)。
刘海波：《政治科学和宪政政体》，载《公共论丛》第7辑，三联书店2003年版。
天成：《论共和国----重申一个古老而伟大的传统》，载《公共论丛》第7辑，三联书店2003年版。另参考“关于联邦制的思考”，见《宪政论衡》网站(http://www.xianzheng.net)。
刘军宁：《联省自治：二十世纪的联邦主义尝试》，载《战略和管理》2002年第5期。另参考其作“联邦主义----自由主义的大国方略”，见《宪政论衡》网站(http://www.xianzheng.net)。
[39]王丽萍著：《联邦制与世界秩序》，北京大学出版社2000年版，第7页。
[40]季卫东著：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第163页。
[41] William H Riker and Jonathan Lemco,“The Relation between Sructure and Stability in Federal Governments”,in Riker,ed.,The Development of American Federalism,Kluwer Academic Publishers,1997,pp122—123.
[42]这里为了行文的方便笔者杜撰而得。
[43]转引自季卫东著：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第163页。
[44]参见郑永年、吴国光、田国强等学者提出的《规范性分权》的主张。参阅《当代中国研究》第45、46、47期的有关论文。
[45][英]舒密特著：《宪法论》，程洁译，中国政法大学出版社2000版，第24页。
[46][美]庞德著：See Rosoe Pound ,“The Chinese Constitution”,New York University Law Quarterly Review 22(New York. Law School of New York University 1947),pp214-219. 转引自季卫东著：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第164页。
[47][美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西主编：《政治哲学史》（上），李天然等译，河北人民出版社1997版，第156页。
[48]诺思认为，制度是由一序列社会认可的非正式约束，国家规定的正式约束以及实施组织机构共同构成；其中非正式约束是指人类历史活动中逐步形成并得到社会公认的价值观、道德规范和意识形态。它广泛地存在于社会的各个方面，而正式约束则市由公共权威机构制度的 具有强制性的政治规则和经济契约，它体现着一个社会的制度水准。相比较而言，非正式约束是对正式约束的拓展、说明和修正，二者杂社会经济活动中相互交叉，互相补充。而所谓的制度安排，是指“支持经济单位间可能合作和竞争的方式的一种安排”。显然，诺思在这里所说的制度安排分为两种，即正式和非正式的两种。从一定意义上讲，正式的制度安排就相当于正式约束，而非正式制度安排就相当于非正式约束。以上内容可参见R·科斯A·阿尔芹、D·诺思等著：《财产权利和制度变迁》中译本，三联书店2000版，第271-275页。不过，笔者认为，诺思等人所主张的观点在宪政中同样适用。众所周知，在一个依赖身份强调等级的社会中，国家权力赖以运行的强力只能是威权，而在一个市场经济统合下的社会，人与人之间的平等、自由的“契约”关系越发显得重要。契约能否实现以及能够实现多大程度关键在于人们之间的诚信、公平、平等等价值观、道德意识的形成，而这些又恰恰是诺思所言的非正式约束也即非正式制度，在这种情况下，权力的威权色彩便逐渐淡化，但这并不意味着不需要威权。
[49]季卫东将妥协区分为“相对妥协性”和“绝对妥协性”。所谓相对妥协性，是指不改变既定目标，只是在力量对比关系的压力下不得已而为之的让步。所谓绝对妥协性，是指以不同的政治目标为前提，在不排除其他价值的同时对于不同目的和要求进行调整。这也就是说，绝对性妥协性意味着价值多元主义、非意识形态以及公共制度的中立性。季卫东主张目前讨论宪法妥协性应是指一种在利益要求和价值都已经多元化的情况下重心安排政治目的和国家制度的绝对妥协性。另同时，季卫东又将宪法妥协性分为形式上的妥协、实质上妥协和制度上妥协。并以为就目前的情况应强调制度上的妥协为宜。以上内容参见季卫东：《宪法妥协性》，载《当代中国研究》，第55期。
[50]同注解[48]。
[51]季卫东：《宪法妥协性》，载《当代中国研究》，第55期。
[52][53]季卫东：《宪法妥协性》，载《当代中国研究》，第55期。
[54]刘海波：《政治科学和宪政政体》（《宪政主义与现代国家第7辑》），三联书店2003年版，第114页。
[55]季卫东著：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第39页。
[56]季卫东著：《宪政新论》，北京大学出版社2002年版，第173页。
[57]苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第8页。
[58]这里所说的地方权力的属性是相对于权力的对上负责和对下负责的角度而言的。
[59]王绍光著：《分权的底线》，中国计划出版社1997年版，第3页。

[60]笔者这里所谈之“一定之时”尤指伸缩于中央与地方之间的“腿”（制度）自成一定的体系并可得以架构制度之时。
[61]苏力著：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社1996年版，第8页。
[62]王绍光著：《分权的底线》，中国计划出版社1997年版，第3页。
[63]学者一般将制度创新分为两种，即强制性的制度创新和诱致性的制度创新，强制性的制度创新主要是以国家为主导因素，而诱致性的制度创新主要是以社会自身力量的内在成长为要件。笔者认为，这两种制度创新并不能将其必然分开的，相反二者是互补的，本文正是从两者相结合的角度来阐述本文之观点的。
[64]《邓小平文选》第2卷，第288页。