| 可将复议机关列为行政诉讼第三人 |
更新时间：2003/11/28 14:45:23 来源： 作者：卞文斌 阅读55次 |
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第二款规定：“复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。”据此，人民法院审理此类行政案件，通常将复议机关拒之门外。然而，笔者认为：复议机关虽然不是被告，但同提起诉讼的具体行政行为具有法律上的权利义务关系，可以作为第三人参加诉讼。
一、复议机关与被诉具体行政行为有利害关系
行政诉讼法第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”被告在行政诉讼中发现被诉具体行政行为错误（违法或不当），主动改变其所作的具体行政行为满足了原告的诉讼请求，原告同意并提出撤诉申请，人民法院经审查，认为原告、被告上述行为不损害国家、集体或他人合法权益，不规避法律，则裁定准予原告撤回起诉。这不但体现了行政机关有错必纠，对人民负责的精神，而且及时解决了争议，提高了工作效率，有利无弊，原本无可非议。然而，具体行政行为相对人不服复议机关决定维持原具体行政行为提起行政诉讼的，被告是最初作出具体行政行为的行政机关，复议机关与被告之间，往往是一种上下级行政机关之间的领导与被领导关系，复议机关对被告享有命令权和指挥权。被诉具体行政行为已经复议机关决定维持，被告未经请示复议机关审查批准，是无权擅自改变原具体行政行为的。由此可见，复议机关与被诉具体行政行为具有行政法上的利害关系。如果复议机关不参与诉讼，被告和复议机关之间请示与审批只能在诉讼外进行，人民法院在裁判文书中将不予涉及和认定。这样，人民法院虽然裁定准予原告撤诉，而复议机关维持原具体行政行为的决定依然存在，在某种情况下，还将发挥作用，使原告心有余悸。显而易见，只有复议机关作为第三人参加诉讼，才能有利于问题迅速、彻底地解决。
二、复议机关与案件审理结果有利害关系
《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第八条规定：“经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。”有些同志认为：只有原具体行政行为本不违法，而复议决定改变了原具体行政行为，造成违法；或者原具体行政行为本就违法，而复议决定又增加了违法内容时，才属于复议机关的复议决定加重损害的情况。而笔者认为：复议机关的复议决定维持原具体行政行为时，也可能出现复议机关的复议决定加重损害的情况。最初作出具体行政行为的行政机关（被告），如果违法作出吊销许可证和执照、责令停产停业，非法限制人身自由，侵犯法律规定的经营自主权等行政行为；随着时间的推移，具体行政行为相对人（原告）受到的损害将与日俱增。复议机关在复议期间，不但有权而且应当依法纠正违法或者不当的具体行政行为，防止侵权损害的进一步扩大。若复议决定维持违法或者不当的原具体行政行为，势必使侵权损害不断增大；这样的复议决定很明显的加重了损害。根据权利与义务相一致的原则，复议机关对作出错误的维持决定以后，造成原告的损害，应当履行赔偿义务。根据行政诉讼法和国家赔偿法的精神，我国行政赔偿采用违法责任原则。因此，人民法院对被诉具体行政行为合法性的审查结果，不仅关系到行政机关的具体行政行为的法律效力，而且直接关系到行政机关（最初作出具体行政行为的行政机关和复议机关）是否承担行政赔偿责任。显然，决定维持原具体行政行为的复议机关与案件审理结果具有利害关系。
三、复议机关具有参加行政诉讼的权利和义务
人民法院在审理具体行政行为相对人不服复议机关维持决定而提起的行政诉讼中，如果仅将作出原具体行政行为的行政机关列为被告，而不允许复议机关作为第三人参加诉讼，一旦法院认定被诉具体行政行为违法，就会形成两种截然相反的结论。一个是人民法院撤销被诉具体行政行为的判决，一个是与人民法院同级的人民政府或上级人民政府（人民政府主管部门）维持被诉具体行政行为的复议决定。这样做，首先不利于解决矛盾。尽管最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条规定：“复议机关决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效。”但是，司法解释属于法院审判工作中具体应用法律的问题，一般只对具体案件或处理的问题有效，它对未参加诉讼的单位和个人，并不具有普遍的拘束力。因此，复议机关的维持决定仍将与人民法院的撤销裁判相抗衡。其次剥夺了复议机关的诉权。如果人民法院的撤销裁判对未参加诉讼的复议机关具有拘束力，使复议决定自然无效，无形中就剥夺了复议机关不服裁判而上诉及申请再审的权利。再次不利于复议机关依法行政。复议机关不参加诉讼，人民法院在裁判时只能将复议决定抛到一边，不予认定和表态，就似复议机关从来没有复议过一样。故不但不利于监督和支持复议机关依法行政，更不利于维护复议机关的威信，还容易滋长复议机关不负责任的官僚主义作用。为此，笔者认为：复议机关应当作为第三人参加诉讼，享受诉讼权利，承担诉讼义务。人民法院认为被诉具体行政行为违法，应当一并撤销原具体行动行为和复议决定。
综上所述，作出维持决定的复议机关，可以成为行政诉讼的第三人。当然，如果人民法院认为被诉具体行政行为合法，则不必将复议机关列为第三人。江苏省兴化市人民法院 卞文斌
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