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撩开检察权的面纱——从国家权力结构模式和社会权益维护结构视角入手
更新时间:2004/1/2 22:01:02  来源:  作者:nbzhrx  阅读289
    [摘要] 检察权到底应该如何定位?这是当前摆在司法改革面前的一个首要问题。笔者从国家权力结构模式和社会权益维护结构两个视角,检视了检察权的成长经历,并且从三权分立国家权力结构模式中分析行政权、司法权对于检察权的依赖,认为社会权益维护需要检察权的介入。以此为参照,将我国检察权理性定位为:我国的检察权是一种独立、中介的国家权力,是一种具体、狭义的法律监督权。
[关键词] 检察权 国家权力 权益维护 结构 定位

当前,随着市场经济的不断发展,推进司法改革,寻求司法公正,强调司法独立已成共识和定局。党的十六大报告对此也有纲领性目标要求。但是,怎样改革?谁来改?改革的模式如何选择?在过去的几年里,最高人民法院、最高人民检察院和公安部各有自己的改革思路。而且在近年的司法实践中,也不断闪现改革的新举措。其中不乏许多理性的光芒,当然也存在诸多斧凿的痕迹或摸着石头过河的嫌疑。理论界、司法实务界以及社会各界,由于其所处的地位、层次以及选择的视角不同,意见、观点纷呈。特别是关于检察机关应否定位于法律监督机关、检察机关应否在公诉时履行法律监督权 、检察机关法律监督权有否存在必要 等问题,更是引发了一场事关检察权存废的宪政性、体制性争论。到底检察权的本质是什么?检察权在国家权力结构中处于何种地位?现代法治社会是否需要检察权存在呢?笔者不揣浅陋,拟从国家权力结构和社会权益维护结构视角,对上述问题作一初步解析,试图撩开蒙在检察权之上的面纱。
一、检察权的成长历程
检察权萌芽于欧洲封建社会中期,是伴随着中央集权的加强,国家权力的逐渐扩大和社会对犯罪认识的加深而出现的。检察权最早诞生的国家应该是在法国 。十二世纪时,法国领主权力很大,国王的权力受到极大限制,为加强中央集权,国王采取的措施之一是设立代理人。国王代理人在代理国王处理私人事务的同时,还负有在地方领主的土地上监督国王法律实施的职责。这种国王代理人,即为以后的检察官。从这个意义上讲,在法国,检察权自产生之日起就承担有类似于现代的法律监督权。13世纪中叶至15世纪初期,法国法律明确规定国王代理人承担以下监督事项:代理国王监督赎金的缴纳是否合理;监督没收财产及其它判决的执行。15世纪以后,检察官除负责刑事案件的侦查和起诉,还行使以下监督职权:监督诉讼的提起及进程;监督地方官员是否竭尽职守;确保国库之收入;检查制度量衡;决定面包售价;监视图书馆和法科大学等。 这时的检察官除了追诉犯罪,还充当国家权力的监督者。但是到了1808年,法国第一部刑事诉讼法典颁布,具体规定了法国检察制度的基本内容:检察官有权侦查一切犯罪,有权直接要求警察协助其执行任务,有权向法庭提起公诉,并在法庭上行使公方律师的职务。 由此观之,这个时期的法国检察权有了较大变化,从过去的多重性、广泛性变为单一性、具体性的职权。
但是随着检察权的不断发展,现在的法国对于检察权的配置又不一样。如法国最高检察长的主要职责是“对国家整体执法活动进行监督。” 法国检察机关除在刑事诉讼中行使侦查、起诉、支持公诉和指挥刑事裁判的执行等职能外,还对下列事项行使广泛的监督权:“(1)监督司法辅助人员;(2)监督、检察书记员;(3)监视司法救助制度的营运;(4)监督户政官员;(5)对私立教育机构的监督;(6)对公立精神病院的监督;(7)对开设咖啡店、酒店等特种营业的资格审查;(8)对新闻、杂志等定期刊物进行审查, 等等” 。检察权又从单一性回归多重性、广泛性。与法国如出一辙的德国等大陆法系国家,对于检察权的规定也有许多相同或相似之处。如“德国检察机关也具有一定的法律监督和保证国家法律统一实施的职能” 。除对刑事诉讼的侦查、审判和执行有广泛监督以外,“对律师执法活动的合法性,也负有一定的监督职责。” 葡萄牙检察机关也具有比较广泛的监督职能,《葡萄牙检察署组织法》规定检察机关的权限有:“……7、监督司法官员的工作;在自身权限内, 维护法庭的独立,并监督司法职能依照宪法和法律进行。……9、 在监督司法职能依法进行时,依据宪法、法院组织法的规定,可向宪法法院提出上诉。10、监督常规法律的合宪性。共和国检察长可请求宪法法院对任何违宪的规定进行宣布……”
与法国、德国等大陆法系国家不同,英国的检察官之检察权自其产生之日起,就只是作为国王的法定代理人,向国王提供法律咨询和参与诉讼,而不承担法律监督职责。英国自1066年被威廉公爵征服时起,政治上就已实现统一,随后的法制统一任务,主要是依靠英王设置的王室法院的法官们进行巡回审判,通过判例法来实现的。这样,就无需国王代理人承担监督法律统一实施的任务,在王室法院设立之后,直到13世纪才设立的检察官就仅仅是国王的法律顾问,而不承担法律监督之责,就是情理之中的事情了。美国检察体制则具有“三级双轨、互相独立” 的特征。 所谓“双轨”是指美国的检察职能象审判职能一样由联邦和州两级分别行使,二者平行,互不干扰;所谓“三级”,是指美国的检察机构建立在联邦,州和市镇这三个行政级别上。而且,美国的检察机构无论是级别高低和规模大小,都是互相独立的。换言之,联邦、州和市镇检察机构之间没有隶属关系,甚至没有监督和指导关系。英国在1985年《犯罪起诉法》颁布以前,其检察机构也具有英美法系检察机构的传统特色——分散性。英国没有一个从中央到地方的完整的检察机关体系,其中央不设司法部,也没有一个中央检察机关,中央检察职权分别由内政大臣、国王的法律官员和公诉处长三者分别行政。
从检察权的发展过程予以认真检索,应该承认检察权发展于前苏联 。为了加强社会主义法制,在1922年列宁提出了社会主义“检察权”的概念,并对检察权进行了第一次直观、明了的阐述。他指出:“检察机关和任何行政机关不同, 它丝毫没有行政权,对任何行政问题都没有表决权。”“检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一次决定都不同法律抵触,所以检察长有义务仅仅从这一观点出发,对一切不符合法律的决定提出异议,但是检察长无权停止决定的执行,而只是必须采取措施,使整个共和国对法律的理解绝对一致。” 换言之,列宁所揭示的检察权,其职能是广泛的,是实行包括刑事、民事和行政的全面的法律监督,远远超过了前述其他国家检察机关主要担负刑事案件公诉的职能。属于一种广泛、普遍的法律监督权。有论者将列宁同志的检察权之法律监督权内涵从(1)社会主义法制应当是统一的;(2)为了维护法制的统一,必须有专门的法律监督机关;(3)检察机关必须独立行使检察权,行政权与检察权要截然分开;(4)为了保证检察权的独立行使,检察机关必须实行自上而下的集中领导即垂直领导的体制;(5)检察机关应当参加民事诉讼,代表国家干预民事法律关系等五个方面加以概括, 是比较合理的。
检察权成熟于我国二十世纪八十、九十年代。受前苏联的影响,包括政治、经济、文化等各个方面的影响,我国1954年颁布的第一部宪法即规定了人民检察院是国家机关之一,明确赋予检察权之法律监督权的本质内涵。1966年至1976年,由于众所周知的原因,与人民法院一样,人民检察院也遭受被撤销的厄运。使新生的中国承受了没有法律监督的令人心悸的浩劫。1978年,在全国人民的一片呼声中,全国人大五届一次会议对宪法进行修改,重新建立人民检察院,恢复了1954年宪法所赋予的法律监督权。到了九十年代,随着党的十五大提出推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立地行使审判权和检察权后,我国各级检察机关从我国的实际出发,积极探索法律监督的新途径,拓展法律监督的新内容,创新法律监督的新形式,积累了不少成功的经验,为司法改革奠定了实践准备。 但我国宪法规定的检察权是法律监督权的内涵,与前苏联列宁同志所阐述的法律监督权的内涵是不相同的。我们所倡导的是通过依照法律规定的手段和方法,对法律的具体适用进行监督,属于一种狭义的法律监督,而非列宁同志所说的广泛而普遍的法律监督。因此,我们有理由相信,我国的检察权之法律监督权本质较前苏联列宁同志所阐述的内涵要理性的多,要成熟的多。有论者认为“日本的检察制度既不是大陆法系模式,也不是英美法系模式,而是代表了刑事司法发展的混合趋势。日本检察制度立足于本国的国情,深深植根于日本的国民性中,不被固定的理论、成型的制度所左右,走出了一条有日本特色的刑事司法发展道路。” 笔者认为,以此来评价我国的检察制度倒是恰如其分。
纵观中西检察权的结构历程,不可否认,它们之间具有很多相同或相似的东西。但是,在历史本源和权力属性上,由于受到各自不同的时代背景及其所处的政治、经济、文化条件的影响和制约呈现出不同的特质,显然是可以理解的。在中国检察事业发展过程中,我们不能“总是有相当多的观点,把学习西方当成照搬西方,把经济一体化当成政治一体化,唯西方三权分立思想马首是瞻,以司法改革的名义反反复复地试图用西方检察权的理论瓶子装住中国检察权的生动实践,而成为现代‘削足适履’的作俑者。”
二、三权分立国家权力结构模式中的检察权
检察权不论其源头是代表国王对官吏行使监督,抑或是代表国家对犯罪进行追诉,甚或是监督法律的统一实施,有一点是应该予以肯定的,即检察权是一种国家权力。既然是一种国家权力,它通过几个世纪的发展,从其单一职能到今天的多元化职能,总有其合理的内核。因此,要寻求检察权的真谛,首先必须从研究国家的经济基础、政治结构和文化传统出发,特别是要从一个国家的权力结构中去寻找。因为“国家权力实质需要借助国家结构形式的具体类型来实现,因而这些具体类型也能在很大程度上标示出对应的国家权力的实质的实现程度。”
近代西方国家的权力结构,是资产阶级革命胜利后,以分权制衡为基础建立起来的。不同的历史时期,由于西方各国经济、政治情况的不同,分权制衡原则的内涵和形式有所差异,它所确定的权力结构也相应地有所变化。其典型的形式有英国的议会制和美国的总统制。虽然,正如有论者所说,在一定意义上,西方国家的权力结构经历了一个从立法权为重点的平衡到以行政权为重点的平衡的转变过程。 但总体上三权分立的国家权力结构基本没有发生根本性的变化,基本上属于一种平面正三角形的国家权力结构模式,如图所示:
A


B C

图一:三权分立国家权力结构模式图
国家权力分为立法权、行政权和司法权,为正三角形的各顶点;议会行使立法权,总统行使行政权,法院行使司法权,而且相互之间互相致衡,被称为是稳定的精美三角形结构。在其正三角形之外有一个圆表示政党,正三角形内部的阴影部分表示执政党,正三角形外部的阴影部分表示在野党。在这种国家权力结构模式中,或者将检察权附属于司法权内部但独立自成体系,或者将检察权直接归属于行政权,没有单独设立检察权。因此,有许多学者由此认为在国家权力结构中单独设立一种检察权,或者将检察权在国家权力结构中确定为法律监督权是根本没有必要的。其实不然,在三权分立的国家权力结构模式中,仍然需要检察权。
(一)从行政权视角审视检察权
在三权分立的国家权力结构模式中,虽然其形式上是三权相对平等、平衡,但实质来说,行政权的权力应该是相对较强的,从其权力约束的范围大小、行使权力的机构多寡及其在国家统治中的地位和作用等可见一斑。正因为行政权相对处于强势的地位,所以与之处于同一平面的立法权由于是一种规范制定权,不宜、不便其实不能足以对行政权进行限制的;而与之处于同一平面的司法权由于天然具有被动性,不会、不愿其实也不该主动出击去对行政权进行有力的限制。事实上,如果真正按照三权分立的学说,构建完美意义上的三权分立国家权力结构模式,往往会出现行政权的空前膨胀。
相去不久的美国尼克松总统“水门事件”导致了美国《独立检察官法》的出台,并且从1978年至1982年,据美国司法部共进行的12项初步调查,在其中三个案件中寻求任命了特别检察官。这说明了一个什么问题?笔者认为,这不仅说明了检察权的设立是一种政治需要,或者说是国家权力结构中的权力配置的需要,而且也是一种社会的需要。因为国家行政权力的过分滥用,其最终结果是导致社会的无序,甚至是混乱。因为“权力在行使时往往是残忍的,肆无忌惮的;当权力的统治不受制约时,它易于引起紧张、磨擦和仓促的变化。此外,在权力的行使不受限制的社会制度中,往往会出现社会上的强者压迫或剥削社会上的弱者的倾向。” 虽然现在美国国会又试图废除《独立检察官法》,但正如纽约市律师公会联邦法委员会的委员们所说,“《独立检察官法》的目的是通过设立一种使行政部门中最有权力的人员因滥用权力而被提起公诉的程序来增强公众对政府的信心。然而,该法事实上目前做的太多了。即使在所指称的犯罪是一种司法部不会提起公诉的犯罪并且该犯罪与职务义务没有任何关系时,它也要求任命独立检察官。要求任命独立检察官变成了政治斗争的常规武器。这种做法进一步诋损了我们以及不光彩的政治说教的价值,使该法变得庸俗化。并且,我们担心,它将继续损害该法在其意图纠正的情势——对滥用行政权力之可信赖的指控——中的功效。一些人认为,该法的这种政治化进程是不可停止的,因此,对该法不可抱以希望,应该让它失效。我们承认,如果利用《独立检察官法》,该法会不可避免地烦劳它所调查的人,并且至少在某些场合会导致政治上的肮脏交易。但是,本委员会的多数人均相信,经过我们所提议的修正,该法还是能够并且将有助于其重要目的的实现。” 换言之,不能因为检察权的设立所产生的一些消极不利影响就因噎废食,而是应该进一步予以改进使之更加适合国家权力结构和社会的需要。从而确保国家权力在宪政的范围内行使,最大限度保障社会的有序。
美国对于独立检察官法的一立一废的现实情状,实际上也从另一侧面反证了三权分立国家权力结构模式的促襟见肘。因为隶属于行政权的独立检察官无论如何也没有办法和能力去行使本应该由与行政权处于同一平面的检察机关应有的检察权所应该行使的职能和权力。个人的权力再大,何况还是隶属于行政权的个人权力,怎么可能反过来去最大限度地制约和弹劾拥有比立法权和司法权更强势的总统或行政权呢?
(二)从司法权视角审视检察权
在三权分立国家权力结构模式中的司法权,可以说是最被动、最保守、最封闭、最无为 的一种国家权力。在实施三权分立的有些国家虽然设置了所谓的宪法法院,可以进行违宪审查,但这样的案例或判例毕竟少之又少。因此在某种程度上,司法权对立法权的制衡只不过是一种理想而已。当然,行使司法权的法官普遍具有立法权,即“法官制造法律”的现象是比较多的。但这并不就是制衡立法权的本来意义。因为司法权的启动需要行政权的加功,否则被动型的法院不可能“不告”而“理”,违犯其自己的被动性法则或惯例。这样,司法权就必然会依赖于行政权,从而削弱对于行政权的制约。特别是当行政权违法行使时,司法权天然的被动性必须依靠隶属于行政权的检察官起诉或处于强大的行政权之下的当事人起诉,其公正性和制约性是可以想见的。也正因为如此,在实行三权分立国家权力结构模式的国家中,司法权的终审结果常常是低效率的,或者说是低智能的。如美国辛普森案法院最后作出无罪判决,很多人都认为这是程序正义的必然产物,应该值得弘扬、光大。其实有谁透过这种表象分析过其中真正的内涵呢?司法权解决不了,因为法官独立,依法而断,自由心证。当然,这也不能完全怪罪于行使司法权的法院,因为这其中有行政权隶属性的本能抵销功用在其中深蕴,使司法权无法真正直面。如果有一个与立法权、行政权和司法权处于同一地位而又超然的检察权存在呢?其结果又如何呢?
所以,有许多国外学者均认识到检察权与司法权具有密不可分的关系,认为要想公正地实现司法权,公正妥当地行使检察权是必不可少的前提。正如梅利曼教授所言:“诉讼权利的不平等以及书面程序的秘密性,往往容易形成专制暴虐制度的危险” 司法权需要监督,行政权更需要监督。特别是当行政权效率低下,司法权相对被动时,主动性、超然性、高效性的检察权正好可以弥补其中的不足。
也许是借鉴了大陆法系国家检察权配置的优越性,也许是意识到了三权分立国家权力结构模式中司法权的诸多不足。英国在1985年颁布的《犯罪起诉法》明确规定了建立自成一体、完全独立的检察机构的国家权力结构新举措。按照这部法律的规定,在英国,全部检察官都属于国家系统中的官员,实行自上而下的负责制,最上层的检察机构通过总检察长向议会负责。为了确保这种独立性得以实现,英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算。这样就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响,也不受警方干涉。因为检察一体化原则对内要求检察官上命下从,所有检察机关作为一个命运共同体执行职务;对外则要求“检察权的行使保持整体的统一,不受外来势力,特别是来自现实的政治力量的不当影响,进而实现维护公正秩序和尊重基本人权的国家目的。” 这在一定程度上比大陆法系国家的检察权配置有过之而无不及的功效。
另外,审判权的独立也有赖于检察权的独立性。检察权与审判权存在着紧密的联系,在审判机关的独立性成为各国基本的宪法原则的情况下,对检察权独立必要性的认识,往往是与审判权独立行使结合起来论述的。正如前日本检事总长伊藤荣树先生所称,“检察权的行使,如果受立法权或检察权以外的行政权的不当干涉所左右,那么,司法权的独立就将完全成为有名无实。” 这是因为,在审判权的被动性以及诉审分离的原则之下,检察权是审判权发动的根据,审判权行使的范围受到检察权的严格限制(法院必须保证审判与起诉的同一,不得审判未经起诉的被告与未经起诉的犯罪),亦即审判的内容受到检察方面的严格制约。
综上所述,在三权分立的国家权力结构模式中,其实需要一种独立的检察权存在,以此真正制衡立法权、行政权和司法权,使国家权力的结构呈现相对平衡和协调。
三、社会权益维护结构视角中的检察权
社会是利益的集合体,包括公共利益和个人利益。在集权的社会结构中,公共利益是第一位的,或者说占统治地位的利益是第一位的,因此常常会通过强化或扩大了的公共权力(主要是行政权)强制牺牲个人利益来维护或确保社会公共利益的满足。在民主的社会结构中,往往会限制或约束公共权力,扩大或拓展个人自由,以此使公共利益与个人利益平衡和协调,在某种程度上还会更加强调个人的利益。正如有学者所言,法治社会,“它的要害,在于如何合理地运用和有效地制约公共权力的问题” 。因此,现代法治社会就是要力图构筑一个公共利益与个人利益相对平衡、协调和兼顾的利益共同体,实现公共利益和个人利益的共同发展的目标。
从社会权益维护结构视角分析检察权,应该从社会发生学的意义上考察检察制度最初是基于什么样的目的而设立的。从欧陆检察制度产生的历史看,当时主要是基于三个目的。第一个目的是权力制约,即制约裁判机关。这个制约有两层意义,一是入口处的监督制约;二是对审判过程的监督。第二个目的就是控制警察,通过检察对警察进行合法化的控制。第三个目的是保障民权。 如果说前述第一、二个目的是基于国家权力制衡上或者说是从社会公益角度予以考虑的,那么第三个目的就带有明显的社会学私益维护上的意义。保障民权就是要保障人民或公民的权利,即保障私权或私益。那么,检察官或检察机关如何去保障民权呢?
检察权从其产生时起,并不天然就具有维护私益的考虑。如果说代表国王行使代理权的检察官拥有的权力,相对于国王个人来说,也算是一种私益的话,显然有点勉强。因此,理性地看待这一问题,笔者认为,检察权介入私益领域,还是当代检察权的课题。特别是到了二十世纪末,许多国家都在探讨检察权介入民事法律关系这一问题就是最为代表的明证。为什么检察权要介入属于私法领域的民事法律关系之中呢?主要原因不外乎有以下几点:
首先,民事判决结果的模糊性和概然性,可能使一方当事人的私益处于一种相对不平等的保护地位。诚然,民事法律关系是一种平等的法律关系,在实体上如此,在程序上也是如此。但是正因为民事法律关系具有的平等性和当事人权利处分的自由意志性,常常使处于被动地位的审判权在行使过程中,过分注重当事人的意志表示自由性,在一定程度上还会放任个人私益处分的随意性,虽然在程序上体现了其公正性,但实体上却可能由于证据收集、当事人自身能力等诸多问题而丧失利益的真正均衡。因此,需要检察权的外在监察与督促。
其次,民事、行政公益诉讼需要检察权的介入。在传统上,检察机关一般只参与刑事诉讼活动。随着社会生活的日趋复杂化和权利观念由“个人本位”向“社会本位”的转变,检察机关开始比较广泛地干预涉及国家利益和公共利益的民事和行政诉讼。检察机关有权干预民事诉讼的国家很多,如英国、美国、日本、法国、德国、意大利、比利时、希腊、瑞典、澳大利亚、巴西、阿根廷、芬兰、委内瑞拉、哥斯达黎加、斯里兰卡、布隆迪、乌干达、突尼斯等国,都在法律或判例中确认了检察机关参与民事诉讼的内容。英国法学家爱伦斯特·J·柯恩在《当事人》一书中写道,在民事诉讼中, “总检察长在相当一部分案件中是必要的当事人。在其余的案件中他有权发表意见。在有关慈善事业管理的诉讼中,总检察长作为王室代表,他是当然的当事人,这一原则同样适用于申请宣告合法的案件……。” 在美国, 检察官在民事诉讼中也享有广泛的权力。如美国第72任总检察官格里芬·B·贝尔这样写道, 美国联邦政府检察官可以“对政府主要合同中所产生的民事欺诈行为提出诉讼……。” 在行政诉讼方面,譬如在英国, 凡是涉及公共权利和利益的诉讼,并要颁布训令或宣言加以保护的,必须有检察长参加。英国检察长在行政诉讼中既可能是原告人,也可能是被告人。检察机关在行政诉讼中享有提起诉讼、参与诉讼、在法庭上发表评论、提出意见、向上级法院或主管法院提出控诉、上诉或复审请求等的权力。
再次,社会弱势群体自己维护私益的有限性,需要检察权的介入。对此,有论者也许会说,对于社会弱势群体,可以通过法律援助、社工等途径达到维护其私益的目的。笔者认为这值得商榷。在民事法律关系中,这种法律援助可能会起到一定的积极作用,而且在很多方面可以真正维护社会弱势群体的私益。但是在行政法律关系中,当这些弱势群体面对的是代表国家行使权力的行政机关时,尚且不说非社会弱势群体也难以真正与之抗衡,何况是社会的弱势群体呢?仅凭法律援助、社工等就可以真正解决问题吗?答案显然是否定的。当然在刑事法律关系中,则自不待言。因为非社会弱势群体尚且可能遭受犯罪的非法侵犯,其个人私益的维护尚且需要检察权之公诉来救助。如果是社会弱势群体的私益被犯罪所侵犯,那当然应该由具有国家权力的检察机关来救济。正因为如此,近几十年来,随着政府行政权力对社会生活干预的进一步加强,检察机关干预一般社会事务的职能也得到了进一步强化。1981年12月30日公布施行的西班牙《检察部组织章程》规定,检察机关负责“为丧失能力或自己不能解决合法代理人的诉讼人,代理或提供保护,并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构”。 葡萄牙检察署也有广泛的社会事务干预权,包括“……4、促进和协调预防犯罪的工作;5、接受劳动者及其家属的非官方委托, 维护其社会权利;……11、接受咨询;12、法律规定的其它职权。” 这不能不说是检察权系社会私益维护的真正需求。
四、在国家权力结构和社会权益维护结构中我国检察权的理性定位
(一)检察权是一种独立的、中介的国家权
通观近代和现代资本主义发展的历史,“三权分立”政治制度的构建是17、18世纪欧洲、美洲资产阶级革命成功后,接受洛克、孟德斯鸠等资产阶级革命家的分权思想的结果。而检察制度或者说检察权却在12、13世纪就已经在法、英等国萌芽并有所发展,当“三权分立”政治体制在欧美国家正式建立之前就已经存在。所以许多学者在讨论检察权的性质时总是将其要么归属于“三权分立”中的行政权、司法权之一就未免有点牵强。其实检察权就是检察权,既不是行政权,也不是司法权,它是一个国家在选择权力结构时的权力模式选择之一。至于随着国家权力结构因了政治、经济和文化的不同,导致在检察权侧重面的不同,并不是检察权本身存在着什么问题,而是一种国家权力结构的需要罢了。谁也不能说,选择设置了检察权的国家就比没有选择检察权设置的国家的权力结构要好,反之亦然。
现在有许多学者动辄用西方“三权分立”模式来衡量和参照我国的检察权设置,从西方发达的司法文明成果的现状去倒推司法制度的痼疾,因而有了检察权分割审判权、侵犯司法权之说。有论者甚至提出将最高人民检察院与司法部合并,把反贪局独立为廉政公署。 这种美国模式、香港模式,在中国能否真正本土化呢?殊不知,西方现代发达的司法文明成果现状并不是一朝一夕之功,而是耗费了几个世纪的打磨、揉合、移植等的结果。其司法文明积淀的教训也绝不是凭我们走马观花般地到西方各国考察或游历一番就可以深切感受和信手拈来的。我们现在有不少学者或者官员,从西方各国考察回来后,所见所闻除了见之于笔端,成文成著作之余,也免不了言必谈英美现代司法与法治,言必称宪政,急呼司法独立、法官独立,限制公权、扩大私权,大有立马要在我国实现司法体制赶英超美之嫌。似乎不顾中国本土的司法传统与文化土壤是否能承载如此厚重的司法文明,也不顾中国国民或人民的内心能否承载如此厚重的司法背景。要知道,现在我国的检察权的发展历史也不过五十多年,而且其中还有十年是一片空白的现状。
在我国国家权力结构的配置中,检察权是一种独立的国家权力。建国初期,我国就明确了不实行三权分立的政治制度,而是实行人民代表大会议行合一的政治制度。即使后来多次修订宪法,但人民代表大会这一基本政治制度是毫不动摇的。到目前为止,我国的国家权力结构实际上是一种立体球椎型结构,如图所示:
A


B D

图二:我国国家权力结构模式图
全国人民代表大会及地方各级人民代表大会作为我国的权力机关,处于椎型结构的顶点(A);国务院及地方各级行政机关作为我国的行政权行使机关(B),与人民法院(D)和人民检察院(C)共同构成椎型结构的底面正三角面。由于行政机关、人民法院和人民检察院都产生于人民代表大会,对它负责,因此形成该棱椎型的三个棱面,人民代表大会和一府两院就结构成棱椎型结构或称金字塔型结构;而我国是中国共产党作为唯一的执政党,其政治主张及执政权渗透于人大和一府两院,完全包围上述棱椎型国家权力结构,成一球状。 如果说西方“三权分立”的国家权力结构是一种平面线性结构,那么我国的国家权力结构就是一种立体多维结构。
因此,在我国现存的国家权力结构模式中,与我国的国家权力结构中的立法权 、行政权和审判权 相比,检察权应该是一种独立的国家权力,它与行政权、审判权共同支撑立法权,而不是制约立法权,更不是监督立法权。与西方三权分立模式有着明显的不同,我国的国家权力结构中的立法权要高于行政权、审判权和检察权,不像三权分立模式中的立法权是受到行政权和司法权的牵制、制约与平衡的。在我国,立法权本身就是行政权、审判权和检察权产生的基础和源泉。没有人民代表大会的立法权存在,就没有行政机关、人民法院和人民检察院的行政权、审判权和检察权等三权的产生。
从我国的社会结构分析,检察权是联结公权与私权的是中介权。在我国,一切权力属于人民,人民代表大会是人民行使权力的专门机关。人民的意志通过其所选举的代表来行使,换言之,人民代表大会的代表是受人民委托授权来行使权力的人。所以,人民代表大会有权产生对它负责的行政机关、人民法院和人民检察院。但是由于我国的人民代表大会是一种议事机关,一种代表机关,人民所授予它的权力是通过选举的形式将权力分割为行政权、审判权和检察权,由相应的国家机关来代人民来行使。而不是人民或人民代表来直接行使,从而导致“作为统一行使国家权力的人民代表大会职权虚化,无法按宪法和法律的规定行使对行政、司法权的监督” 的局面。虽然人民代表大会有它的常设机构,具有监督行政机关、人民法院和人民检察院行使行政权、审判权和检察权的权力,但“由于宪法和法律对人大及其常委会监督手段的规定不完善,运用起来不方便,致使人大及其常委会监督权的行使一直比较薄弱。尤其是我国人大及其常委会会议数量有限,会期也往往较短,而会议议程又较多,再加上体制等其他方面原因,代表或常委会组成人员提出的监督方面的议案,很难有时间进入法律程序,达到监督的结果。” 另外,还有由于行政权过于强大 (世界各国均如此),而审判权又常常是被动的,为了使人民的权力在行使的过程中符合人民的意志,不滥用人民的权力,特别是不能用人民授予的权力来侵犯或损害人民本身的权利。于是就需要一个机关来有效地监督人民权力的行使机关,因此与西方三权分立的国家权力结构模式不一样的就是,我国专门设立了一个与行政机关、审判机关处于同一地位但同时又具有超然身份的监督地位的法律监督专门机关——人民检察院。这一点,在列宁的检察监督理论中得到过体现。
这样,我国的人民检察院除了具有代表国家追诉犯罪的权力外,也具有了监督行政机关、审判机关中的国家工作人员依法行政、依法审判的权力。当行政机关、审判机关不适当行使权力,或者滥用权力,或者因权力产生腐败时,人民检察院就能够行使检察权,对之进行公诉 。当人民的合法权益受到来自于国家机关的不法侵犯时,人民检察院就能够接受人民的控告、申诉,行使检察权,依法监督。所以,人民检察院在一定程度上又能代表最广大人民的根本利益行使维护社会秩序、确保最广大人民群众的权益不受非法侵犯的检察监督权。这一点,与人民法院审判权的被动性、独立性、中立性相比,检察权的独立性、中介性、超然性在于其主动架构国家权力与社会公众权利的桥梁,成为承载公权与私权制衡的媒体。当国家行政权滥用时,可以通过公益行政诉讼予以矫正,最大限度地保护最广大人民群众的私益。当腐败出现时,可以通过反贪、查处渎职清除,解除最广大人民心中的阴霾。
(二)检察权是一种具体的、狭义的法律监督权
在我国的国家权力结构中,人民代表大会确实也具有监督权。它可以通过选举或罢免、提出议案、质询案、专题调查等形式,监督行政机关、审判机关和检察机关的国家权力行使。但正如有论者所说,“人民代表大会作为权力机关的监督毕竟只是总体和宏观的,具体的监督特别是使用诉讼手段对执法权限的监督只能是个别的,而不可能是普遍和常规的。” 当然,人民代表大会的这种监督权与人民检察院的监督权既不是同一水平、同一层次的监督权,也不是国家监督权的分割。其实我国宪法在明确规定全国人民代表大会的15项职权、全国人民代表大会常务委员会的21项职权时都避免使用“法律监督”这一用语,而将这一用语独独留给了“法律监督机关”人民检察院。这也是人民代表大会监督权与人民检察院监督权不同的宪法证据。而且根据我国的宪法规定,全国人民代表大会及其常务委员会是监督宪法的实施,而中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。具体说来,两种监督在内容、形式和手段上都是不同的:
首先,两者的内容不同。前者是监督宪法,即确保国家根本大法或母法的一体遵循;后者是监督法律,包括宪法之下的一切法律法规,特别是监督法律的具体适用,而且是通过法律规定的手段和方法。正如江泽民同志在九届全国人大一次会议党员负责人会议上指出,要“重点监督各个国家机关及其组成人员依法办事、勤政廉政,实行和完善执法责任制、评议考核制和冤案错案责任追究制度,坚决纠正滥用权力以及其它超越法律的行为。对腐化堕落、严重失职的公职人员,要依法查处,决不姑息养奸。”虽然江泽民同志没有具体阐述检察机关行使检察权的范围,但通过分析上述讲话,我们仍然可以得知,检察权对于法律的监督主要就是在于对腐化堕落、严重失职的公职人员依法查处,通过查处来达到监督他们依法行政、依法履行国家公务的目的。
其次,两者监督的形式和手段不同。前者审查法律法规等规范化文件是否与宪法的规定相冲突,如果被审查的法律法规等规范性文件与宪法有矛盾或冲突,全国人民代表大会及其常务委员会就可以行使修改或撤销权,从而达到监督的目的。实际上是对规范性文件的违宪审查;后者则通过批准逮捕(包括侦查监督)、起诉(包括追诉和庭审监督)、抗诉、反贪、渎职侵权侦查、民事行政检察、监所检察、检察建议等手段或方式 ,保障法律的统一正确实施,保障人民或公民的合法权益不受非法侵犯。
其三,两者监督的效力不同。前者的监督具有权威性、终结性;后者的监督却更多地注重程序性、过程性,其监督的最后效力尚需审判机关最后裁决才得以实现 ,或者通过其他国家机关的接受才可以达到监督的目的。因此,不论是从检察权的内容、方式或手段来分析,检察权实际上是一种具体的、狭义的法律监督权。至少在目前我国国家权力结构的配置上是如此。
从社会权益维护结构的视角来分析,检察权也只是一种具体的、狭义的法律监督权。监督如同一张网,在社会的广阔时空内,无处不在,无时不有。对法律的监督也是如此。根据监督主体不同,可以分为人民代表大会及其常务委员会的权力监督、政党监督、法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督等;根据监督的内容不同,可以分为立法监督、司法监督、执法监督;根据监督环境不同,可以分为内部监督和外部监督。任何一个国家,即使就法律而言,其监督的主体、内容、形式和途径都是非常广泛的。在这诸多对于法律的监督中,检察权内含的这种法律监督权到底与其它监督有什么不同,或者说它本身究竟是一种什么样的权力呢?权力监督如前所述,属于一种总体和宏观的监督。那么政党监督、行政监督、群众监督、舆论监督呢?就法律而言,这些监督都只能是外部监督、非专业监督。因为不论是政党监督、行政监督,还是群众监督、舆论监督,其主体一般不可能是熟知法律的人员,即使有一些人员确实对法律具有专家水平(如知名法学教授、律师等),但其可否具有专业的监督时间和空间条件呢?显然不可能。就这一点而言,人民检察院的检察权行使对于法律的监督要来得专业的多,其时空条件的具备要充足、具体的多:一是对于人民检察院如何通过行使检察权达到法律监督的目的的权力范围、条件要求和程序过程有法律的明文规定;二是宪法专门赋予了人民检察院这种权力;三是人民检察院设置了专门负责法律监督的机构和人员。不过,人民检察院行使检察权,执行法律监督的职权时,其内容是法律明文规定的。并不以检察官个人的意志为转移。如人民检察院的法律监督权就不具有违宪审查权,不具有行政规范性文件的审查权等。
正如有论者所说,在现代法制国家“由于法律规范的广泛性、多重性,导致了立法、执法活动的多样性、复杂性,很难设想由一个部门或机构担负起监督整个国家法律的创制和实施的全部责任。” 我国法律监督权只是检察权的一项基本权力,主要是一种司法监督权,它既不同于列宁时代的检察权,也有别于资本主义国家的检察权,对其含义的界定,应当依据我国现行有关法律的规定。具体来说,我国检察机关的法律监督权是指宪法赋予的,在诉讼过程中对国家法律适用的监察督促的一种权力。在监察内容上限于刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼适用法律的行为,最为突出地反映在刑事诉讼中。由此观之,检察权又只不过是一种狭义的法律监督权。
总之,从我国国家权力结构和现今我国社会所存在的权益维护结构需要角度,我国检察权应该是一种独立、中介的国家权力,是一种具体、狭义的法律监督权,既不隶属于行政权,也不属于司法权,更不是行政权和司法权的混合物。它就是我国国家权力结构中设置的产生于人民代表大会,与行政机关、审判机关处于同一层次、具有平等地位的国家权力,它的权力来源于人民的授权和委托。
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*本文获2003年浙江省检察系统“党的十六大与检察改革”研讨会交流论文一等奖。

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