| 执行改革的再思考 |
更新时间：2001/9/4 18:07:58 来源： 作者：河水 阅读169次 |
执行改革的再思考
河水
法院执行工作越来越引起社会各界的重视，到不是因为执行工作极具权威性，而是因为“执行难”对国家的司法权威已构成了越来越大的威胁。为此，中央专门下发了11号文件，最高院在全国各级法院开展了为期一年的“执行年”活动，各级法院纷纷组织“执行会战”和“集中执行”，取得了阶段性的成果，但要彻底解决“执行难”这个顽症，尚有一个较大的差距。那么造成这种执行格局的原因有那些方面呢？笔者认为最主要的原因有三个方面：一是法院外部因素制约执行工作，地方保护、部门保护、党政部门干预（主要是涉府、涉困的国有企业）、公民法律意识淡薄，以及行政管理在经济转轨时对登记、资金审验、帐户管理等方面的失控；二是来自法院自身的原因，财权、人权的属地管理，使法院也沾染上地方保护的色彩，而执行队伍建设薄弱，交通通讯设备落后、执行机制不健全，以及人员素质、执行方式、执行艺术欠缺等因素，也带来执行不力、“执行乱”和“乱执行”，在一定程度上也制约了执行工作；三是立法上的缺陷，也导致了执行工作的“先天不足”。我国现有关于执行的法律主要来自民诉法第三篇的执行程序，共四章30条，然后就是最高院的执行工作若干问题规定，共137条，虽然有了这些条款，但并不能满足执行工作的需要。近年，全国不少法院启动了执行工作改革，设立了裁决、实施、异议审查三个合议庭，把三权分离出来，纳入流程管理，这对促进执行工作向规范、效益转变是有益的。尽管如此，笔者认为这仍是个短期行为，并不能从根本上解决“执行难”的问题。为此，提出以下几点思考。
一、制定《强制执行法》来规范执行工作
面对“执行难”这个顽症，法学界和司法工作者都不约而同地形成了制定《强制执行法》的呼声。强制执行法的制定可以理顺执行工作机制，完善执行手段和方式，使执行工作有法可依。笔者认为制定该法时，首先应当明确执行工作的范围。从我国的现行法律来看，强制执行的范围包括发生法律效率的民事判决书、裁定书和调解书，刑事判决书和裁定书中的财产部分，法律规定由法院执行的经公证赋予强制执行效力的债权文书、仲裁裁决等；其次是正确区别执行权与严格意义上的审判权，对这一问题，法学界的专家们虽未形成 共识，但都认为执行权与审判权的行使是有本质区别的，审判权追求的是合法、公正、公开、民主、高效，而执行权则以确定性、命令性、强制性、效率性为目标；第三，从大陆法系中我们可以看到，一些国家正在把强制执行作为一项单独的法律来进行制定，无疑为我国的立法提供了值得借鉴的宝贵经验。因为执行难已不仅仅是法院所面临的一项棘手问题，而是威胁到一个国家的司法权威、法律尊严和法制统一。因此，制定《强制执行法》的意义远远超过其本身的法律效果，他对强化、规范和提高执行工作以及确立执行工作在司法体系中的地位都有较大作用。
二、确定执行运作机制来保障执行工作
明确执行的运作机制，对提高执行工作的效益无疑是有益的。从目前执行运作机制看，实行了裁决、实施、异议审查三个合议庭的流程管理，虽然还不是最佳组合，但已有力地促进了执行工作，使执行人员的工作责任心得到了增强。在执行运作过程中，还应当坚持以下几点：首先应当坚持当事人申请制度，这是执行案件的最基本要求，应当尽量减少国家对私权处分的过多干预，当事人对是否需要申请强制执行，具有完全的自主决定权。现行的民诉法规定的由审判员依职权“移送强制执行”，已为法院所不认可，实际操作中也很少有依职权进行移送强制执行的。因此，除法院自身追缴诉讼费用等特殊情况外，非依当事人的申请，法院是不可以依职权进行强制执行的；其次应实行属地执行制度，这种属地执行的制度是指将案件的执行权归属于被执行人住所地或者财产所在地（也即我们所说的委托执行），这符合我国法律规定的“两便”原则，当事人不必到原审法院申请，可以凭生效的法律文书直接到所在地法院申请执行，接受申请执行的法院应当对原审法院给予充分信任。如美国联邦宪法就规定受申请的法院应依照原判内容以本州法院的名义重新作出判决、执行的规定；第三，执行权分别行使制度，过去执行都是由审判法官采用审执合一，一揽子解决，执行案件集中由执行庭统一执行后，是由执行法官一手包到底，现行推行的执行权三权分离，是执行工作改革的又一大进步，他通过执行案件的流程管理体制，实现了依法执行、科学执行，对遏制“执行难”起到了一定的作用。
三、理顺执行管理体制来促进执行工作
执行体制究竟是属于审判序列还是属于行政序列，一直困扰着法院的执行工作改革，有人提出“执行工作是一种行政性的工作”，无疑是对执行工作本质认识上的一个重要突破。其实，欧美许多法制传统深厚的国家，尤其是英美法系各国，就极力避免由法院来执行自己的裁判，而是将这项工作交由司法行政官员负责，设立由政府管理的专门执行机构（司法行政机关或警察部门）来执行，如瑞士是在议会下设财产管理委员会（国家机关性质），美国则将执行移送政府综合部门办理，遇到类似我们的“执行难”问题，便再移送法院科以刑律，所以法院是只判不执。即便在那些将执行员设于法院内的国家，执行员与法官的身份和职责也泾渭分明，互不交叉，更不可能让有审判职能的人再兼任执行员。但从我国的国情看，完全照搬照抄西方的一套模式，在我国是不可行的。但现实的管理体制含混不清，笔者认为，首先是最高院应当撤销现行的执行办公室，而设立执行工作总局，负责检查、监督、协调、指导全国各级法院的执行工作，地方各级人民法院应撤销现有的执行庭设置（因为执行庭的设置没有法律上的依据），改设执行工作局，实行执行业务垂直领导，司法行政双重领导的半垂直体系，这一改庭为局的做法不仅提高了执行机构的规格，而且也适应了强化执行管理的需要，与此同时，也改变执行长期沿袭审判组织的模式，使执行机构区别于审判组织，有利于适应执行业务的垂直领导；其次是实行执行长（官）全权负责制，既给予执行长充分的权力，也增加了执行长的责任心，使执行长在行使查询、扣押、冻结、查封、划拔时，减少往返审批的环节，利于案件的及时解决；第三是实行执行长联席会议，彻底改变合议庭形式，对于重大案件、疑难案件、执行方案等均由执行长联席会议决定。
四、合理调整执行人员来优化执行工作
执行工作最终离不开人，因此，合理配备执行人员，才能真正强化执行工作。在执行人员的配备上，各地法院的做法不尽相同，但有一点已形成基本共识，就是法警参与执行可以大大提高执行工作的效率，随着法官制服的更换，不再是“武官”打扮，这无形中给执行工作带来了难度，因为老百姓更习惯于带肩章大沿帽的执法人员，而不在乎这些没有带大沿帽的法官。笔者曾提出过将执行工作全部交由法警去完成的观点，这一观点虽然没有得到众多学者以及上级领导的认同，但笔者认为，将执行工作交由法警来完成不仅是执行实践的需要，也并不违反现行的法律规定。因为：一是执行庭的设立本身欠缺法律依据的支持。法院组织法规定人民法院可以设立执行员，对中级人民法院以上的内部组织机构设置，规定根据需要可以设立其他审判庭。很明显，这里就执行工作规定设立的是“执行员”，就内部组织机构设置规定的是“审判庭”，对“执行庭”并没有规定必须有此设置，民事诉讼法第二百零九条第三款和最高院关于执行执行工作的规定，也只是设立执行机构。尽管执行庭的组成人员中不少都有审判职务，但就庭而言，它却并不具有审判职能，但又有审执合一之嫌疑。另外，将具有行政性质的机构以“庭”建制也无异会造成认识上的模糊和机构设置的混乱。所以，执行工作以“庭”设立有悖法院组织法关于设立审判庭的规定，从根本上说，设立执行庭无法可依。而司法警察组织在法院系统内部是司法行政建制，接受双重领导（所属法院和上级司法警察组织），法警也无须由人大任命。在人民法院中设立这样一支明显属于警察序列而又相对独立的武装力量，主要目的就是为了以强制力保障法律的效力在个案中得以实现。法院执行工作的强制性和非审判性，决定了法警组织完全能够独立承担起这项工作，并且会完成得更好；二是法警组织具备独立完成执行工作的能力。严格讲，既然设立了执行庭，法院所有生效的具有执行内容的法律文书，在执行条件成立的情况下均应由执行庭执行，但实际情况是，为了缓解执行案件数量不断积增的现实，不少法院的法警组织除担负着正常的值庭、押解人犯、配合执行、执行拘传、拘留和送达法律文书等任务，还独立完成了大量的案件执行工作，事实证明法警组织可以凭籍自身优势搞好执行。在具体执行中，法警可以凭法官作出的准予执行的裁决和命令进行执行。法警如果在执行中发现问题，只能退给作出准予执行的法官，由法官或审判监督庭审查后依法重新作出裁决和命令，然后再交由法警组织执行；三是法警组织担负执行工作便于统筹协调。法警组织是一支准军事化的武装力量，它既是法院组织结构的一部分，也是一支在法院系统内部从上至下形成整体的统一队伍，有着较强的组织纪律性。它既接受所在法院的组织领导，也要服从上级司法警察组织的管理和调遣，这就使得法警组织在开展执行工作中能够具有更强的集中协调性，有利于打破“地方保护主义”，形成执行工作全省一盘棋，全国一盘棋局面。如委托执行可以直接上报到上级法警组织，上级法警组织指令被执行人或被执行财产所在地的法警组织执行。这样，也无须各法院的执行人员天南地北地疲于奔命，既减少了费用开支，又从根本上解决了“三同”问题。另外，因为法警组织还具有一定的快速反应能力，因此对执行过程中产生的突发意外事件较为容易控制，在采取强制措施方面更加直接和快捷，对化解和遏制一些濒于激化的矛盾能起到事半功倍的效果；四是执行并入法警组织有利于理顺职务矛盾。现在执行庭不少人员既是执行员，又是审判员，但这些审判员在执行庭却无法从事审判工作，使这一职务形同虚设。由于审判员一职是经过人大任命的，执行员却无需经过这一程序，所以他们更倾向于被承认是审判员，而对执行员却不大愿意提及。这种心理状态造成这部分人员思想不稳定，有的甚至不安心于从事执行工作。撤销执行庭而将执行工作并入法警组织后，这一矛盾迎刃而解。笔者认为，这样做是符合法院机构改革要求的，也会成为执行工作向行政性工作转化的一个有益尝试。与此同时，在法警中任命执行员，使其具备法律规定的职权身份，并身兼两职，这样做的好处是既可以提高法警积极进取的意识和做好执行工作的责任感，也使其执行行为有了法律上的根据。这样做可以弥补法院长期以来只注重于任命审判人员，而疏于任命执行员的倾向。邮政编码：225600
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