第五章：财产法的经济分析 一、概念一、 交易有什么好处？
1．古典经济学：亚当·斯密《国富论》的思路
A.普遍富裕源于分工
一国国民一切生活的必需品和便利品的供给情况=产品/消费人数
产品=本国劳动+国外进口
人数=从事有用劳动的人数+不从事有用劳动的人数
“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”（《国富论》p5）
B.分工源于交易
“引出上述许多利益的分工，原不是人类智慧的结果，尽管人类智慧预见到分工会产生普遍富裕并想利用它来实现普遍富裕。它是不以这广大效用为目标的一种人类倾向所缓慢而逐渐造成的结果，这种倾向就是互通有无，物物交换，互相交易。”
C.交易是文明社会中取得他人帮助的主要方式
“人类……叫同胞满足他的愿望，他会以种种卑劣阿谀的行为，博取对方的厚意。不过这种办法，只能偶一为之，想应用到一切场合，却为时间所不许。一个人穷毕生之力，亦难博得几个人的好感，而他在文明社会中，随时有取得多数人的协作和援助的必要。”
乞丐也不能完全依赖他人的同情心，“他的大部分临时需要和其他人一样，也是通过契约、交换和买卖而得到供给的。”
D.交易源于交易者的利己心
“我们每天所需要的食物和饮料，不是出自屠户、酿酒家或烙面师的恩惠，而是出自他们自利的打算。我们不说唤起他们的利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利。”
个人的利己心还是个人知识？愿望还是能力？
2．奥地利学派主观价值论的思路：交易增加了交易双方的效用，没有欺诈和强迫的交易，是帕雷托改进。
我化2元钱从杂货店卖了一瓶矿泉水，这一交易之所以发生，是因为这一交易同时促进了我和杂货店老板的效用。对于我来说，矿泉水给我的效用超过2元钱给我的效用，或者说矿泉水的主观价值超过这2元钱，我用一个给我带来较少效用的东西（2元钱），交换了一个对我带来较大效用的东西（一瓶矿泉水）。对于杂货店老板来说，他也用一个给他带了较少效用的东西，交换了一个给他带来较大效用的东西。
参考，布坎南：“权利、效率，与交易成本无关”
"只要交易是公开的，只要没有发现强制与欺骗，并在这种交易上达到一致协议，那么，根据定义，这种状态就属于有效的。"因为之所以有交易，就是因为现实的或潜在的交易者对某事物的估价不同，交易发生了，说明买者的估价高于卖者的估价，交易没发生，说明卖者的估价高于卖者的估价。外在的第三人只能观察到交易是否发生，交易发生证明交易后的状态比交易前的状态有效率，交易没发生证明现状就是最有效率的--两者都与权利的初始配置无关。客观的效率标准也许存在，但与交易者何干？
政策含义：自由立法、自由立宪。只有让当事人参与立法（契约法）和立宪才能取得效率的结果。
如果对于成本的评价由客观转向主观，交易成本的概念就是多余的。阻碍效率的不是交易费用，而是对当事人自由意志的限制，是"强制与欺骗"。但是，什么是自由（契约自由），什么构成强制与欺骗，这又取决于当事人在立法与立宪阶段的选择。那人们熟知的"囚犯困境"来说，"坦白"策略对每个囚犯本人都是有效率的，但对犯罪集团是无效率的，因为他们被强制不能交换信息（注意，不能交换信息，或者说信息成本、沟通成本趋向于无穷大，是强制的结果，不是强制的原因），订立攻守同盟协议，若能订立攻守同盟协议，大家都将得到较轻的惩罚，这无疑是一种帕雷托改进，然而，"坦白从宽，抗拒从严"的法律却不是囚犯们制定的，若让他们选择，法律肯定是"坦白从严，抗拒从宽"或者鼓励订立攻守同盟协议--事实上黑帮内部在这个问题上正是这样规定的。这时候单个罪犯采取何种行为方式，并不取决于他们之间的交易费用，而是取决于那种规则对他们更为强大。或者说，他们更信服那种规则。
另外，“坦白从宽，抗拒从严”只是书本上的法律（law in book）,如果这种法律并没有变成执法者行动（law in action）,或者犯罪嫌疑人观察到的实际结果是：“‘坦白从宽’，牢底坐穿；‘抗拒从严’，回家过年”，他们同样可能有一种抗拒的默契，就好像他们订了攻守同盟协议一样。
二、 权利的界定是市场交易的基本前提。……法律体系的目标之一就是建立清晰的权利界限，使权利能在此基础上通过市场交易进行转移与重新组合。（科斯“联邦通讯委员会”）
“新发现的山洞是属于发现山洞的人，还是属于山洞入口处的土地所有者，或属于山洞顶上的土地所有者无疑取决于财产法。但是法律只确定谁是想获得山洞使用权的人必须与之签约的人。至于山洞是用于储藏银行帐簿，还是作为天然气储存库，或养殖蘑菇，与财产法没有关系，而与银行、天然气公司、蘑菇企业为使用山洞而付费多寡有关。” （科斯“联邦通讯委员会”）
“联邦通讯委员会”：无线电频率的产权不明是相互干扰的原因。如果权利是允许交易的，“错误的”初始界定会通过市场交易得到校正。事实上，由于相对价格的不断变化，不管是初始界定，还是在交易过程中的界定，都可能变得错误（权利不在对它评价最高的人手中），都需要通过交易来不断校正。市场就是这样一个“试错改错”的机制。
“联邦通讯委员会”：无线电频率的产权没有界定的状况，使得市场交易无法进行；但是，市场竞争只是竞争的一种方式，当市场的竞争由于管制无法进行时，立法、行政和司法的竞争就会开始。
“联邦通讯委员会”第一节“政府管制的发展”，“在美国，任何人均须首先获得联邦通讯委员会颁发的执照方可经营广播电台。这些执照并非随意发放，而是由该委员会自行决定发放与否，因此该委员会有权选择由谁经营无线电台和电视台。那么联邦通讯委员会是如何获得这项权力的呢？”
第一阶段：无线电用于点对点通讯，海军部与商务部的法案竞争。20世纪初，无线电开始了商业应用，主要用于船对岸、船对船的通讯；1910年，海军部以私人无线电台随意发送的电波干扰遇险船只的无线电呼救为由，要求对无线电通信加以管制；参议院通过了议案，但众议院缄口不语；一个二级委员会认为该议案赋予陆军电台和海军电台太大的特权，未规定商务企业使用电台的范围和条件，重新起草了一个议案，与1912年在参、众两院获得通过，规定任何人建立无线电台都必须获得商务部长签发的执照。从此，对无线电频率使用权的竞争变成对商务部执照的竞争。此后，海军部一直在争取对无线电台的管制；在一战中海军部一度处于一个相对于商务部非常有利的地位，但是从1920年代开始，无线电开始用于广播业，无线电不再仅仅是点对点的通讯方式，无线电业不再主要是海军部的事务。海军部在权力竞争中失败。
第二阶段：1920年代以后，无线电用于广播和日后出现的电视业，广播电台的数量从1922年3月1日的60个，增加到11月1日的564个。根据1912年法案，商务部长的任务是防止新电台之间和新电台与老电台之间的信号干扰。1921年，商务部长拒绝给一家电报公司颁发执照，理由是该公司所用的波段对其他台有干扰。为此该公司向法院提出诉讼。1923年法院判决商务部长无权拒发执照，这意味着商务部长不能控制电台的总量，但似乎又暗示部长可以控制每个执照持有人所用的波长。（Hoover v. Intercity Radio Co., 286 Fed.1003(App.D.C.,1923)）1925年发生了对司法部对Zenith公司的刑事诉讼，1926年法院的判决认为，商务部长只能根据1912年法案，在小于600米和大于1600米的范围内办法执照（United States v. Zenith Radio Corp.,12 F. 2d 614(N.D.Ill.,1926)）。司法部长的理解是，商务部长只能在这个范围内发放执照，执照持有人自行决定使用电台的功率、工作时间和波长（只要在1912年法案容许的波长范围内）。“广播大混乱”开始了。此后的9个月里建立了200多个无线电台，这些电台随心所欲地选择波长和功率，许多原有电台纷纷停机已遵守商务部长许可证中所规定的条件。这证明，政府的产生并不意味着霍布斯丛林状态的结束，服从法律就可以远离霍布斯状态；法律也可以制造霍布斯丛林，在霍布斯丛林状态下，谁拥有比别人大的暴力，谁就拥有比别人多的权利，在“广播大混乱”中，谁拥有比别人强的功率，谁就可以在事实上占有某个广播频率。
第三阶段。1927年以后，以太产权的“国有化”。1926年7月，为防止执照持有人拥有频率产权，参众两院通过法案，规定广播电台的执照期限不得超过90天，其他电台的执照期限不得超过2年，要求执照持有人放弃对任何波长和无线电的载体——“以太”的任何权利要求。以太被认为是“美国人民不可分割的财产”。1927年，参众两院通过新的法案，一个新的政府机构——联邦无线电委员会产生了，制定防止干扰的法规。委员会颁发无线电使用牌照，已颁发的牌照未经委员会的许可不能转让。1934年，联邦无线电委员会的权力移交给联邦通讯委员会，该委员会也负责对电话、电报业的管理。但是，1934年法案的体系和1927年法案没有本质不同。
亚当·斯密认为，资源配置因由市场力量决定而不是由政府决策决定。“除了政治压力所导致的错误配置外，一个试图取代价格机制功能的行政机构将会碰到两大难题。首先是缺乏本应由市场决定的收益与成本的精确货币量化标准。其次，实质上，行政机构不可能拥有每一商业经营者使用或可能使用的无线电频率的所有信息，也不可能了解消费者对各种运用无线电频率进行生产的产品和劳务的偏好。事实上，长时期的调查只能了解上述信息的一部分，而联邦通讯委员会的决议只能在更长的时间内才能做出，通常一拖就是几年。为了简化业务，联邦通讯委员会采取了随心所欲的形式法则。”（p63-64）这并不意味着资源的行政分配必然劣于价格机制的分配。“市场运行并非无本生意，如果市场运行成本大大超过行政机构运行成本，我们可能会默认行政机构由于无知、缺乏弹性以及迫于政治压力所产生的资源分配失误。但是在美国，几乎没有人认为这种事情会在大多数产业中发生，人们也难以相信广播业的频率分配会是一个例外。”（p64）
参考，哈耶克“知识在社会中的利用”
三、 产权的产生
德穆塞茨“一种产权理论”
产权具有把外部效应内在化的功用，但在正交易费用的情况下，只有内在化的收益超过成本时，私有产权才会出现。德穆塞茨对魁北克印第安人和西南部印第安人土地私有权产生的比较研究（借助人类学家的成果）表明了这一点。
人类学家斯佩克发现拉布拉多半岛山地的印第安人具有悠久的建立土地产权的传统，而美国西南平原上的印第安人却不知道这一点。
利科克证实魁北克山区印第安人土地产权的发展由商业性皮革贸易在历史上和地理上存在密切的相关关系。
皮革贸易产生之前，17世纪，印第安人狩猎的主要目的是为了吃肉和少量皮毛。皮革贸易出现后，野生动物皮毛的价格大大增加，狩猎的范围随之扩大，自由狩猎带给他人的外部性大大增加。18世纪初，在魁北克出现了各个印第安人家庭之间狩猎区域的临时性分配。土地被分为两里格的地块以使各个团体在各自的地块上进行排他性地狩猎。这是一种通过界定土地产权来界定野生动物产权的方式。斯佩克发现，拉布拉多半岛印第安人的狩猎土地私有权包括大家一起去反击入侵者。家庭的狩猎区域被分成四份，家庭每年在不同的坟地上轮流狩猎。
美国西南平原地区的印第安人为什么没有土地产权制度？德穆塞茨的解释是：一，平原动物和森林皮毛动物相比，没有商业价值；二，平原动物主要是食草动物，习性是在广阔的土地上漫跑，要阻止它们跑到别人的土地上成本过高；确立狩猎的土地产权带来的边际收益，超过了建立这种产权的边际成本。
参考，张五常“私产可养鱼千里”（《买桔者言》）
四、 通过法律产权初始分配规则的改变
1. 用水权
英国普通法关于从河中取水一向是遵循所谓"河岸原则"，河岸所有人对其土地上自然流淌的水流有绝对的或较为绝对的优先取用权利。但在美国西部和西南部，该原则却一变而成为"先占原则"，讲究先来后到。"河岸原则"下要取多少水就取多少水，"先占原则"却只允许"合理的使用"。1882年科罗拉多最高法院的一个判决说：
"气候很干燥，土壤贫瘠，只有通常降雨才变得湿润，几乎是不毛之地。除了几个得天独厚的地区外，人工灌溉对农业是绝对必要的，因此各种水流就有了一种湿润气候下的人们所不了解的价值……。否认先占优先权原则，所有这种财产的一大部分价值就立即被破坏了……。我们的结论是，普通法理论上让河岸所有人对他土地上自然水道中流淌的水流享有权利--即使他并不对其进行有益的使用也享有，这在科罗拉多州是行不通的。这个理论诞生的国家决不知晓的一种迫切需要，迫使在冲突中承认另一个理论。"
科罗拉多的农业要靠地表径流的灌溉，和降水丰沛的英国不同。可以想象最需要灌溉的，可能并不在靠近河流的地方。先占原则使那些最迫切用水的人直接享有了权利，这样更有利于资源的有效配置。
差不多在同一时期，美国东北部的马萨诸塞、新泽西、纽约诸州，用水规则也从英国普通法上的"河岸原则"变成"合理使用"和"平衡检验"。原因是新兴的棉纺也需要动力。在Palmer v. Mulligan(1805)一案中，纽约最高法院第一次承认，上游的河岸所有人可以为建水磨尔截断水流。Brockholst Livingston法官说：法院得做好准备，忽视那些由截水而给其他河岸所有人的"小小的不便"；在Platt v. Johnson（1818）一案中，法院又说："尽管使用和享有这些权利会产生一些冲突，但在法律判决中不能认为是对权利的侵犯。如果该权利由于其他人的享用而变得不那么有用了，这也是偶然的，因为它取决于其他人平等权利的行使。"从这两个判例开始，绝对的权利观念渐渐让位于"使用冲突是的相对效率"标准。（参见Morton J. Horwitz,The transformation of American law, 1780-1860,Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1977）。
权利的相互性取代了绝对权利的观念。这种取代不是用一种绝对权利代替另一种绝对权利，而是把权利的边界交给当事人去决定。
事实上不可能存在绝对的定义完备的权利。只有在采矿业和航空业出现之后，土地上空和地下的权利才得到界定。
2. 动物责任
英国法上的"圈进"（Fence in）原则在美国西部变成"圈出"（fence out）原则，后来又变成"圈进"原则。在英国农村，牲口的主人要对牲口造成的损失负责。普通法德规则是"圈进"；但在美国西部大草原上，一度流行的规则却是"圈出"，要想不让牛吃麦，只有把麦田圈起来，把牛圈出去，否则便得不到赔偿，换句话说，在敞地上，牛群确又白吃的权利。1890年美国最高法院的一个判决说，畜主负责的法律不适合美国，"因为圈地的材料缺乏，也因为在公地上放牧有很大的价值。"那些赶着牲口饮水，或往东部市场贩卖的牛仔尤其不喜欢草原上布满栅栏。
然而渐渐地，"圈出"规则又向着"圈入"规则改变，由于移民和西进，人口一天天多起来，对农业的需求和供给同时增强了，农作的比较优势超过了畜牧，土地倾向于更集约化的使用。技术的进步促进了这一变化。大草原上原本缺少作栅栏的木料，现在火车可以把木料从远方运来；1870年代带刺铁丝网的发明更是意义重大，它廉价、牢靠，可以成功地将畜群拦住；与此同时，原先那种性情凶猛的长角牲畜也逐渐被温驯的品种代替，对篱笆和作物的危害减轻了。一句话，圈进或圈出的费用少了，牛仔们的问题是这样解决的：风车抽来了地下水，再也用不着横穿别人的土地去饮牲口了。
科斯1960《社会成本问题》："我不知道在动物责任上，美国有关的普通法与英国的相差多大。在美国的西部各州，英国关于栅栏的普通法并没有得到遵守，部分原因是，'相当多的未开垦土地供牛群自由溜达是符合公共政策的
第六章 财产法的经济分析（二）：应用
一、物权法的结构
1、中国现行物权法律制度
（1） 土地和自然资源的国家和集体所有
宪法（1982/88/93/99）、民法通则（1986）
A. 土地的国家和集体所有
第十条 城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
（1988年宪法修正案：第二条 宪法第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”修改为：“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。）
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
B. 自然资源的国家和集体所有
第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。
国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。
C. 农地制度的变迁：人民公社、生产合作社->家庭联产承包责任制->双层经营体制
·1993年宪法修正案：第六条 宪法第八条第一款：“农村人民公社、农业生产合作社和其他生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
·1999年宪法修正案：第十五条 宪法第八条第一款：“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”修改为：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”
（2）对公共财产（国家和集体财产）和私有财产实行不平等保护
《宪法》
第十二条 社会主义的公共财产神圣不可侵犯。
国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。
第十三条 国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。
国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。
《民法通则》
第七十三条 国家财产属于全民所有。
国家财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、截留、破怀。
第七十四条 劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，包括：
(一)法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；
(二)集体经济组织的财产；
(三)集体所有的建筑物、水库、农田水利设施和教育、科学、文化、卫生、体育等设施；
(四)集体所有的其他财产。
集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。
集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破怀或者非法查封、扣押、冻结、没收。
第七十五条 公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。
公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破怀或者非法查封、扣押、冻结、没收。
第七十六条 公民依法享有财产继承权。
（3） 物权权利受到国家权力的强烈管制
1999年《土地管理法》，1999《中华人民共和国土地管理法实施条例》
A. 国务院代表国家行使国有土地的所有权制度
第二条 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。
B. 土地用途管制制度和土地利用总体规划
第四条 国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《土地管理法》第三章 土地利用总体规划
第十七条 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。
土地利用总体规划的规划期限由国务院规定。
第十八条 下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。
地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
第十九条 土地利用总体规划按照下列原则编制：
（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；
（二）提高土地利用率；
（三）统筹安排各类、各区域用地；
（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；
（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。
第二十条 县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。
乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。
第二十一条 土地利用总体规划实行分级审批。
省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。
省、自治区人民政府所在地的市、人口在一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。
本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；其中，乡（镇）土地利用总体规划可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。
土地利用总体规划一经批准，必须严格执行。
第二十二条 城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。
城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。
第二十三条 江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
第二十四条 各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划，根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制。土地利用年度计划的编制审批程序与土地利用总体规划的编制审批程序相同，一经审批下达，必须严格执行。
第二十五条 省、自治区、直辖市人民政府应当将土地利用年度计划的执行情况列为国民经济和社会发展计划执行情况的内容，向同级人民代表大会报告。
第二十六条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。
第二十七条 国家建立土地调查制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。土地所有者或者使用者应当配合调查，并提供有关资料。
第二十八条 县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门根据土地调查成果、规划土地用途和国家制定的统一标准，评定土地等级。
第二十九条 国家建立土地统计制度。
县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报。
土地行政主管部门和统计部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划的依据。
第三十条 国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。
C. 耕地保护制度（土地管理法第四章）
a. 占用耕地补偿制度
第三十一条 国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。
国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。
省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。
第三十二条 县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。
第三十三条 省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。
b. 基本农田保护制度
第三十四条 国家实行基本农田保护制度。下列耕地应当根据土地利用总体规划划入基本农田保护区，严格管理：
（一）经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；
（二）有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；
（三）蔬菜生产基地；
（四）农业科研、教学试验田；
（五）国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。
各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。
基本农田保护区以乡（镇）为单位进行划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。
第三十五条 各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。
第三十六条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。
禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼
c. 禁止闲置、荒芜耕地
第三十七条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。
承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
d. 鼓励耕地的开发、整理和复垦
第三十八条 国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。
国家依法保护开发者的合法权益。
第三十九条 开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。
第四十条 开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。
第四十一条 国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。
地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。
第四十二条 因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。
D. 土地使用和转让
a. 承包经营用地
第十四条 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。
在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。
第十五条 国有土地可以由单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人，有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。
b. 建设用地
第四十三条 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。
第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第五十二条 建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
第五十三条 经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
第五十五条 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。
自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。
第五十六条 建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。
第五十七条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第五十八条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
（一）为公共利益需要使用土地的；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；
（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
第五十九条 乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
第六十条 农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。
第六十一条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
第六十二条 农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。
农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
第六十三条 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。
第六十四条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
第六十五条 有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：
（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；
（二）不按照批准的用途使用土地的；
（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。
依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。
E. 集体土地的征用制度
第二条 国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。
第四十五条 征用下列土地的，由国务院批准：
（一）基本农田；
（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；
（三）其他土地超过七十公顷的。
征用前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
第四十六条 国家征用土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第四十七条 征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。
征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。
征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。
依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。
国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。
第四十八条 征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。
第四十九条 被征地的农村集体经济组织应当将征用土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。
禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
第五十条 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业。
第五十一条 大中型水利、水电工程建设征用土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。
F. 土地无偿划拨制度
第五十四条 建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：
（一）国家机关用地和军事用地；
（二）城市基础设施用地和公益事业用地；
（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；
（四）法律、行政法规规定的其他用地。
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