第六章 财产法的经济分析（二）：应用
2．中国现行土地制度是如何形成的？
参考：
张五常（1970）：“和约结构和非专有资源理论”
张五常（1984）：“共产主义制度下为什么缺少自由”
张五常（1987）：“共有产权”
张五常（1993）：“权利三制”（《中国的经济革命》）
巴塞尔（1997）：《产权的经济分析》
周其仁（2000）：“公有制企业的性质”，《经济研究》。公共走廊的例子。法律上的产权和事实上的产权
（1）农村宅基地和耕地产权制度的建立
农村的宅基地和耕地在法律上都属于集体所有，但宅基地的使用没有时间限制，承包的耕地有时间限制；宅基地可以继承，承包的耕地不能继承；宅基地上可以盖房，房前屋后可以栽种果树和林木，承包的耕地上不能。宅基地出了不能自由转让，承包的耕地也不能自由转让。如果把耕地转化为宅基地，就可以拥有耕地上所不具有的无时间限制的、更为自由的使用权和继承权。这导致了农民把耕地转化为宅基地的强烈愿望。为了遏制这种愿望，政府出台了保护耕地、限制占用宅基地的政策。为了对付这种政策，80年代以后，中国农村掀起了分家和生儿子的狂潮。
1981年“国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知”
近几年来，随着农村经济形势的好转，农村建房出现了建国以来少有的兴旺景象。这是农村经济发展，农民富裕起来的一个必然趋势，是一件好事。但是，有不少地方对农村建房缺乏全面的规划和必要的管理，农村建房和兴办社队企业乱占滥用耕地的现象相当严重。这种情况如果任其发展下去 ，将会招致严重后果。对此 ，各级政府必须予以高度重视，立即采取有效措施予以制止。
一、 要向农村广大干部、群众进行广泛深入的宣传教育，反复说明在我国节约用地是一项具有战略意义的措施。我们国家地域虽然辽阔，可是耕地很少，随着人口的增长，地少人多的矛盾将越来越尖锐。如果我们在用地上失去控制，不仅会影响当前农业生产的发展和人民生活的改善，而且会带来长期的难以弥补的灾难性后果，贻害子孙后代。各级政府对这一事关人民长远利益和全局性的重大问题，决不能掉以轻心。要教育农村干部、社员正确处理个人和集体的关系、眼前利益和长远利益的关系，顾全大局，维护集体利益，保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地。
二、 农村建房用地，必须统一规划，合理布局，节约用地。农村社队要因地制宜，搞好建房规划，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地。为了节约用地，要因地制宜选择适当的建筑形式，在山区建房要依山就势，黄土高原可提倡修建窑洞，在大城市郊区和人多地少的地区应提倡盖点楼房。有的社队受自然条件限制，确实需要动用耕地建房时，要经过批准。具体审批办法，由各地政府按实际情况制定。
三、 必须重申，农村社队的土地都归集体所有。分配给社员的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社员只有使用权，既不准出租、买卖和擅自转让，也不准在承包地和自留地上建房、葬坟、开矿、烧砖瓦等。有些人把责任田、包产田，误以为个人所有，随意占用，这是不对的。
四、 要逐步改革农房建筑材料，减少打坯、烧砖、取土用地。目前，粘土砖还是建房的主要材料，但烧砖耗能大，毁田多，应当逐步改革。有些地方，可以采用夯土、石头、荆笆作墙；有条件的地方， 可以利用工业废料制作硅酸盐砖、 炉渣砖和混凝土空心小砌块。
五、 各级政府对农民建房和社队企业占地情况，要进行一次检查。对于任意侵占耕地建房、 不经批准强行占地以及建房占地过多的， 要严肃处理。对社队企业占而不用的土地，要责令退出。
目前，国家农委和国家建委正在组织力量对农村建房用地的有关政策和管理问题进行调查研究。各地政府在执行本通知中有何情况、问题和意见，望及时向他们反映，以便汇总研究，制定出一个比较完善的法规。
1990年，农村宅基地有偿使用制度建立
国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知
（１９９０年１月３日）
国务院同意国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的请示》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
关于加强农村宅基地管理工作的请示
我国实行改革开放政策以来，农村经济有了很大发展。农民在收入增加、生活水平提高之后，出现了兴建住房热，造成宅基用地不断扩大，使大量的耕地被占。据统计，１９８５年至１９８８年的四年间，全国农村建房占用耕地四百一十五万亩，占同期全国各项建设占用耕地数量的三分之一。部分地区，农民更新住房的年限越来越短，面积越来越大，标准越来越高。少数干部以权谋私，违法占地建私房，群众意见很大。不少地方经常发生宅基地纠纷。
为了加强对农村宅基地的管理，正确引导农民节约、合理使用土地兴建住宅，严格控制占用耕地，拟在１９９０年和１９９１年两年内，深入开展关于“人多地少、节约用地”的国情、国策观念教育；建立健全宅基地管理制度，加强法制建设；抓好宅基地有偿使用的试点工作。
一、深入宣传《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），开展“人多地少、节约用地”的国情、国策观念教育。
我国人多地少，现有的耕地已接近难以承载十一亿人口重压的临界状况。随着人口的增长，各项建设还要占用一定数量的耕地，人均耕地数量将进一步减少。但是，这个基本国情还没有被广大干部和群众所深刻认识，致使农村住宅建设中，浪费土地、滥用耕地现象屡屡发生，超前消费土地继续发展。普及土地的国情、国策观念教育，增强珍惜土地意识，既是保护耕地的一项长期的、根本性的措施，又是农村社会主义精神文明建设的重要组成部分。各级人民政府要从保护人类生存条件的高度，教育广大群众认识人口、耕地、粮食之间的关系，宣传土地的国情、省情、县情，把土地供需矛盾制约社会经济发展的关系告诉人民群众；教育广大干部和群众，用地要依法，建房需审批，违法受处罚，使人们逐步树立起土地的国情、国策、公有制、法制和土地有偿使用的观念，树立适度消费、节约用地、依法用地的社会风尚。
开展土地的国情、国策观念教育，关键是提高领导干部的思想认识。各级领导干部要带头学好《土地管理法》，增强法制观念，树立土地资源的危机感、紧迫感和责任感。各地区的人均土地面积多寡不一，耕地多的地区，要看到全国土地资源紧缺状况，绝不能因局部优势而放松节约用地的思想；耕地少的地区，更不能只顾眼前和局部利益而浪费土地资源。各级领导在制定计划、安排生产和建设项目时，务必予以高度重视。
为了搞好宣传，抓好土地国情、国策观念教育，请新闻、宣传单位给予积极配合。
二、切实强化土地管理职能，加强农村宅基地审批管理工作。
强化土地管理职能，当务之急是根据《土地管理法》的有关规定，建立健全土地管理法规，完善土地管理法制建设，使农村宅基地审批有法可依，有章可循。各地区应根据《土地管理法》，结合本地实际制定农村宅基地管理的专项规定或办法，切实把好宅基地审批关。
（一）完善村镇建设规划，严格控制占用耕地。
农村住宅建设必须按先规划后建设的步骤进行。对已经有了规划的地区，要严格按照切实保护耕地和合理利用土地的原则进行修订和完善；还没有制定规划的地区，要在１９９０年底以前制定完毕。农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地、荒地和坡地。严格控制占用耕地，不允许占用基本农田保护区的土地。对一些用地分散的小村庄和零散住户，应鼓励迁并，并将原址复耕。城市郊区和人多地少经济发达的地区，应鼓励有条件的农户建多层住宅。
（二）加强用地计划指标控制，严格用地标准管理。
各地区要制定农村宅基用地规划、计划和标准，严格实行计划指标和用地标准管理。已经制定了计划、标准的地区，要本着从严的精神加以修订；还没有制定的，要在１９９０年７月底以前制定完毕。计划指标和用地标准要落实到村，公布于众，乡、村干部要作好具体安排，不得突破。城市郊区宅基地的标准，可参照城镇居民住宅面积标准，作出规定；超过计划生育的人口，不增加宅基用地指标。
（三）严格宅基用地审批手续，实行公开办事制度。
各地应根据实际情况对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出明细规定。要建立严格的申请、审核、批准和验收制度。凡是要求建房的，事先必须向所在的乡（镇）政府或县（市）土地管理部门提出用地申请。经审核，对符合申请宅基地兴建自用住宅的，由土地管理部门确定宅基地使用权，丈量用地面积，并依法批准后，方可动工。竣工后，由土地管理部门负责组织验收。对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不批准宅基用地；对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。
为便于群众监督，各地应对用地指标、申请宅基地的户数、审批条件和结果等，张榜公告，实行公开办事制度。
（四）加强干部建房用地管理，实行“双重审批”制度。
各级人民政府要尽快组织力量，对《土地管理法》实施以来，干部（含其他在职人员，下同）以各种名义占用农村集体所有的土地兴建私房的，进行一次认真清理。对那些以权谋地、违法占地、非法出租和出卖宅基地的，要依法处罚或给予政纪处分。今后，干部的直系亲属是农村户口，且本人长期与其一起居住的，干部可随其直系亲属申请宅基地建房。其他干部申请使用农村集体所有土地兴建私房的，一般不予批准。少数有特殊情况的要实行“双重审批”，即先由个人提出书面申请，说明建房理由、拟建房屋规模、占地面积、资金、建材来源以及用工办法等，经所在单位审查，张榜公布，按干部管理权限报送主管部门或县级以上人民政府批准后，再向土地管理部门申请办理建房用地手续。
三、进行农村宅基地有偿使用试点，强化自我约束机制。
１９８８年以来，山东省德州地区和全国二百多个县的部分乡、村试行了宅基地有偿使用，取得了明显效果。为了进一步搞好农村宅基地有偿使用的试点，各地区要做好以下工作：
（一）切实加强领导，选择经济基础较好，耕地资源紧张的县、乡、村，有组织、有步骤地进行试点。
（二）确定宅基地有偿使用收费标准时，对在规定用地标准以内的，既要体现有偿原则，又要照顾群众的经济承受能力，少用少交费，多用多交费；超标准用地的，应规定较高的收费标准；对级差收益较高地段，收费标准要适当提高。
（三）建立和完善土地使用费管理制度。宅基地使用费要本着“取之于户，收费适度；用之于村，使用得当”的原则，实行村有、乡管、银行立户制度。专款专用，主要用于村内基础设施和公益事业建设，不得挪作他用。
1992年，国务院批准国家土地局和农业部建立“基本农田保护制度”的请示，“基本农田保护制度”建立。1994年，国务院发布《基本农田保护条例》
国务院批转国家土地管理局、农业部关于在全国开展基本农田保护工作请示的通知
（国发［１９９２］６号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
国务院同意国家土地管理局、农业部《关于在全国开展基本农田保护工作的请示》，现转发给你们，请认真贯彻执行。
国 务 院
一九九二年二月十日
关于在全国开展基本农田保护工作的请示
国务院：
近几年来，由于各级人民政府加强土地管理工作，全国耕地锐减的势头初步得到控制。但非农业建设占用高产稳产农田和大中城市菜地的现象仍然有增无减，使部分地区居民的基本口粮已难以自给。针对这种情况，全国已有二十多个省、自治区的数百个县采取划定基本农田保护区的方式保护基本农田，其中有的省已全面开展这项工作。各地的经验证明，划定基本农田保护区是保护耕地的有效办法。一是制止了乱批乱占耕地，保住了高产稳产农田和人口增长所需的耕地；二是稳定了耕地承包者的思想，调动了农民对耕地增加投入的积极性，提高了农作物的产量；三是通过划定保护区协调安排了今后若干年的各类建设用地。为了全面贯彻落实党的十三届八中全会精神，巩固和发展划定基本农田保护区这项工作的成果，拟在全国推广这一做法。具体意见如下：
一、明确指导思想，加强组织领导。划定基本农田保护区是关系到我国十一亿人口基本生存条件的大事，要坚决贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持“一是吃饭，二要建设”的方针，根据当地土地资源、人口增长情况，统筹兼顾农业和各项非农业建设用地，稳定农田面积，保证人民生活和建设用地的需要，保障农业乃至整个国民经济持续、稳定、协调发展。
各级人民政府对农田保护工作应高度重视，列入议事日程，认真部署，切实抓好。各地人民政府领导同志要亲自负责，组织土地、农业、建设（规划）、计划、财政等有关部门具体落实。各部门要在人民政府的统一领导下，互相配合、密切协作，把划定基本农田保护区与土地利用总体规划、城市和村镇规划协调一致。
二、根据不同地区确定保护重点。我国东部地区人多耕地少，中部地区是重要农业生产区域，在东部和中部地区要全面开展划定基本农田保护区工作，把大部分农田划为保护区，重点保护起来。西部地区良田较少，要首先把高产稳产农田、城镇郊区农田保护起来。此外，国家和地方政府确定的农业商品生产基地、名特优稀农产品生产基地或地块，必须保留的其他农田（如农业科研、教学试验田）以及大中城市工矿区的基本菜地也应做为保护的重点。争取在一二年内把全国应保护的农田都保护起来。
三、建立基本农田的保护制度及地力补偿制度。各地要结合当地实际情况，制定基本农田保护办法，采取有效措施加以保护。要防止不合理的农业内部结构调整，禁止可能造成保护区耕地污染、沙化、盐渍化和水土流失等破坏土地的活动。划为保护区的耕地必须建立地力补偿制度。各地要按照《国务院关于重视和加强有机肥料工作的指示》（国发〔１９８８〕８３号）等文件的要求，因地制宜地制定耕地肥力保养的规定，落实各项措施，建立基本农田地力补偿制度，使农业生产持续稳定发展。同时，要加强对保护区用地的监督检查，对违法占地和破坏土地的要依法惩处，对保护耕地有功者要给予奖励。
四、严格对占用保护区土地的审批管理。基本农田保护区的耕地，原则上不得用于非农业建设，在建设项目包括国家重点建设项目选址时，几涉及农田保护区的，要尽量避开。必须占用保护区耕地的，要严格按照占用农田保护区耕地的审批权限、程序履行审批手续并按照省级人民政府的规定交纳占用农田保护区耕地补偿费用。
五、开展划定基本农田保护区所需资金，由地方人民政府根据财力情况统筹安排予以解决。
以上意见已商得国家计委、财政部、建设部等部门同意，如无不妥，请批转各地区、各部门执行。
国家土地管理局
农 业 部
一九九一年十一月二十日
（2）城市郊区的土地，用于建设的价值超过用于耕种的价值，这导致了城郊土地从耕地向建设用地的转化。为了规避当时的法律，转让除了采取买卖和租赁外，还采取了租赁、买卖土地上房屋和“联合办厂”、“联合建造仓库”等方式。干部参与其中，上下其手，涉及土地的权钱交易开始出现；政府开始采用刑事手段对付土地违法案件。
国务院关于制止买卖、租赁土地的通知（一九八三年十一月十九日）
近年来，一些农村社队、国家企事业单位等，违反国家法律规定，买卖、租赁集体所有和国家所有土地的情况不断发生。在一些城市郊区，这个问题尤为突出。一些农村社队把土地当作商品买卖、租赁，捞取大量钱款和物资。有的土地租金每亩每年几百元、几千元、上万元，有的出卖土地每亩可得款几千元，甚至几万元。还有的私下议定条件，以租赁、买卖房屋的方式， 租赁、买卖良田菜地， 或者采取“联合建房”、“联合办厂”、“联合建造仓库”等方式，达到侵占土地的目地。这是严重违犯宪法的行为。《中华人民共和国宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。我国人口多、耕地少，必须十分珍惜每寸土地，切实保护现有耕地。对买卖、租赁土地的行为，必须坚决制
止。为此，特作如下通知：
一、 认真宣传贯彻宪法和其他法律、法规中有关土地管理的规定，宣传保护土地的重大意义，发动广大干部、群众同买卖、租赁土地的违法行为作斗争。
二、 各地要对买卖、租赁土地等非法活动，进行一次认真的检查、清理。对干部，特别是领导干部带头违法和指使违法的典型案件，要严肃处理，决不能迁就姑息。对那些一贯利用买卖、 租赁土地进行贪污、受贿、 非法谋取暴利的犯法分子，要依法追究刑事责任。
三、 财政金融部门要发挥监督、管理的职能，有权拒绝收付买卖、租赁土地的资金，并向有关部门报告。
四、 依法管理土地是各级政府的重要职责。各级政府要加强领导，建立、健全土地管理机构和制度，切实把土地全面管理起来。
请各省、市、自治区人民政府将检查清理买卖、租赁土地问题的情况，于一九八四年三月底以前报告国务院。
（3）土地违法占用、转让的狂潮三令五申不能禁止，政府开始综合治理。对非农业用地进行登记和发证，建立地籍管理制度；开始制订土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，强调对重要的农业高产基地和名、特、优农产品生产基地切实保护；开始运用经济手段控制非农业用地。国家要区别土地的不同用途和不同等级，征收不同数量的土地税和土地使用费。成立国家土地管理局 ，作为国务院的直属机构，县以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立健全土地管理机构。
1987年《土地管理法》确认了以上逐步建立的制度。该法第二十五条规定：“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准。 征用省 、自治区行政区域内的土地，由省 、自治区人民政府批准；征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。征用直辖市行政区域内的土地，由直辖市人民政府批准；直辖市的区人民政府和县人民政府的批准权限，由直辖市人民代表大会常务委员会决定。”
地方政府越权批准占用、占用耕地屡经不止， 中央政府分别于1986年、1990年、1992年发出通知，加以打击。
中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知
（一九八六年三月二十一日）
党的十一届三中全会以来，党中央、国务院三令五申，要求各地加强土地管理，节约用地，制止乱占耕地、滥用土地，在一些地方收到了成效。但从全国来看，城乡非农业建设乱占滥用土地的问题仍然普遍存在，有的地方甚至出现了猛增的势头。乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出。许多地方耕地大量减少，有的省一年减少一个中等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎已无地可种。这种情况如果继续发展下去，将会给国家建设和人民生活造成严重后果，贻害子孙后代。各级党委和政府必须高度重视，采取有力措施，加强土地管理，迅速制止乱占耕地、滥用土地的现象。为此，特作如下通知：
一、 广泛宣传，提高广大干部群众对合理用地、保护耕地重要意义的认识
我国人多地少，耕地后备资源不足，国家为进行经济、文化和国防建设以及兴办社会公共事业，今后势必还要征用一些土地和耕地，农民居民兴建住宅也要使用一些土地。因此 ，十分珍惜和合理利用每寸土地 ，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策 。但是 ，有些同志对这个问题的特殊重要意义认识不够。一些干部和群众在土地使用上，考虑当前利益和局部利益多，考虑长远利益和全局利益少。在国家建设征用土地中，有些单位不注意节约用地，多征少用、早征迟用或征而不用的情况相当普遍。农村中不少干部和群众， 存在着集体土地可以自由支配的错误观念， 有的发展乡镇企业用地不搞规划，不履行审批手续，随意占用；有的干部目无法纪，以权代法，随意批准用地，甚至自批自用；有的违反宪法，买卖、租赁、擅自转让土地。针对这些情况。亟需在全党和全国人民中，广泛宣传珍惜和合理利用土地、 保护耕地的重要意义， 宣传国家关于土地的法律、法规和有关政策规定，使全体人民都能自觉地遵守， 树立起人人珍惜土地、 节约用地、依法使用土地的良好社会风尚。
二、认真检查清理非农业用地
（一） 为了迅速制止乱占耕地、 滥用土地， 各级党委和人民政府要尽快组织有关部门，在今年内 ， 对一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布施行以来的非农业用地，根据该条例和国务院发布的有关城市规划、村镇建房用地等各项规定，认真进行一次清理。首先，要抓紧清理正在动工占用和准备占用，以及占而未用的非农业用地。凡违反规定占用的，一律停止使用，坚决把乱占滥用土地的歪风刹住。然后，再清理过去占用的非农业用地。
（二） 对清查出来的违法占地问题，都要按照国家有关法规严肃处理，该补办手续的补办手续，该罚款的罚款，该没收的没收，该判刑的判刑。对那些以权谋私，带头或支持违法占地的领导干部，必须从严处理。各级党委、政府和纪检部门要把检查清理和狠刹乱占滥用土地歪风，列为维护党纪国法的重要内容之一，公检法部门要主动配合土地管理部门抓好违法案件的查处。
（三） 各省、自治区、 直辖市对检查清理非农业用地的工作， 要做出具体安排和部署。各级领导机关的领导干部，凡有违反规定乱批乱占土地的，要主动检查，自觉纠正，服从有关部门的查处，否则要从严处理。对清查处理乱占滥用土地的工作领导不力，甚至顶着不办的，上级党委和政府要及时核查，作出处理。
（四） 在全面清查非法占地的基础上，各地要对所有非农业用地进行登记和发证，建立健全地籍管理制度。
（五） 关于军事单位占地的检查清理，由军委总参谋部、总政治部、总后勤部根据上述精神另行制定具体办法。
三、采取综合措施，强化土地管理
（一） 加强行政管理。凡非农业建设占用土地，必须按照国家有关规定，严格履行申请和审批手续。各级政府不得擅自下放审批权限，已经下放的，要立即纠正。申请和审批用地，不准化整为零、弄虚作假，不准越权审批。按照规定，凡国家建设征用土地，乡镇企业建设用地，农民盖房占用耕地、园地，必须按照国家规定分别报县和县以上人民政府批准。要坚决纠正目前乡镇建设中自批自用土地、随意扩大宅基地以及买卖、租赁土地等错误做法。今后， 无论哪里发现乱批乱用土地的问题， 都要追究当地政府和审批人的责任。
各地要尽快制订和完善土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，有关部门和地方要抓紧制订各类企业、事业、公共设施和农村宅基地的用地标准。今后必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。
对规划确定的重要的农业高产基地和名、特、优农产品生产基地，要切实保护，严加管理。城市规划区内的商品菜地，一般不得占用，确需占用的，必须同时落实新菜地。
（二） 运用经济手段控制非农业用地。国家要区别土地的不同用途和不同等级，征收不同数量的土地税和土地使用费 。具体办法由财政部商有关部门制订 ，报国务院批准后执行。
（三） 建立和完善土地管理法规 。要抓紧制订《中华人民共和国土地法》 。在《土地法》公布后，各省、自治区、直辖市政府要结合自已的实际情况，制订本地区的土地管理实施办法。对乡镇企业、农村道路等非农业用地，也要作出相应的规定。各级政府要经常检查土地法和有关规定的执行情况，做到有法必依，违法必究。
四、建立健全土地管理机构
为了加强对全国土地的统一管理 ，决定成立国家土地管理局 ，作为国务院的直属机构。国家土地管理局负责全国土地、城乡地政的统一管理工作，主要职责是：贯彻执行国家关于土地的法律、法规和政策；主管全国土地的调查、登记和统计工作，组织有关部门编制土地利用总体规划；管理全国的土地征用和划拨工作，负责需要国务院批准的征、拨用地的审查、报批；调查研究，解决土地管理中的重大问题；对各地、各部门的土地利用情况进行检查、监督 ，并做好协调工作；会同有关部门解决土地纠纷 ，查处违法占地案件。
在国家统一管理的前提下，各有关部门要认真做好本部门用地的规划、利用、保护和建设。所有土地的权属变更，都必须报土地管理部门审查，统一办理批准手续。
县以上地方各级人民政府都要根据统一管理土地的原则，建立健全土地管理机构。机构设置，由各省、自治区、直辖市自行确定。乡镇一级，可由县人民政府委派土地管理人员。
请各省、自治区、直辖市党委和人民政府将贯彻本通知的情况，于今年年底前报告中共中央、国务院。
国务院批转国家土地管理局关于部分地方政府越权批地情况报告的通知
（１９９０年１月１９日）
国务院同意国家土地管理局《关于部分地方政府越权批地情况的报告》，现转发给你们，请遵照执行。
鉴于目前越权批地的情况十分严重，对《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施以来审批建设用地的情况，认真进行一次清理是很必要的。各地区和有关部门对清查出来的越权批地问题要进行严肃处理，并将清理情况和处理结果于１９９０年６月底前报国家土地管理局。
各级人民政府要依据《土地管理法》和《中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，切实加强对土地管理工作的领导，严格依法办事，积极采取措施，防止越权批地问题继续发生，确保《土地管理法》全面实施。
关于部分地方政府越权批地情况的报告
《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）实施以来，部分地方政府无视《土地管理法》的规定，越权非法批准占用土地。最近，我局根据各地反映，对越权批地的情况进行了调查和分析，现将情况和意见报告如下。
一、越权批地的情况十分严重
据二十四个省、自治区、直辖市的不完全统计，１９８７年和１９８８年两年共发生越权批地案件九万七千起，占这两年土地违法案件总数的８．７％，非法批准占用土地的面积占违法用地总面积的１６．７％。其中个别省、市１９８８年发生的越权批地案件占当年土地违法案件总数的４０％。在一些地方，越权批地不仅屡禁不止，而且形式和手段多样化。有的是政府直接发文越权批地；有的是政府领导集体决定，主管领导签发，由部门发文越权批地；有的是部门在其政府领导默许或口头同意下越权批地；有的将一个项目的用地“化整为零”多次审批，使非法行为“合法化”。比较典型的有：
广州市国土局和城市规划局经主管市长同意，在１９８７年１０月至１９８９年１月间，越权批地六次，面积达六千余亩。对广州市的越权批地问题，我局和广东省国土厅于１９８９年３月进行了调查并向该市提出批评，广东省政府办公厅也于３月初函告广州市政府，重申该市审批建设用地的权限为《广东省土地管理实施办法》规定的“耕地十五亩以下，其他土地五十亩以下”。但广州市１９８９年３月至１２月又发出四十二个越权批地文件，非法批地七千四百一十四亩。
１９８８年９月，青海省海西蒙古族藏族自治州政府在格尔木炼油厂初步设计尚未批准的情况下，州政府常务会议作出决定，批准炼油厂使用国有土地三千二百八十六点二亩，不仅超越了州、省两级政府审批建设用地的权限，而且违反了国家基本建设程序。对海西州的越权批地问题，青海省土地管理局于１９８８年１２月１３日向省政府提出《关于海西州人民政府越权审批土地情况的报告》，我局也于１９８８年１２月３０日向青海省人民政府发出《关于请查处海西州人民政府越权批地问题的函》，但青海省至今未作处理，格尔木炼油厂仍在违法用地。
１９８７年１２月至１９８８年１１月，海南省澄迈县先后擅自批准二十一个单位征地一万六千一百七十七点五六亩。县政府共发出二十六个批地文件，均属越权批地。其中，有三份批准文件各批准一个单位征地一千五百亩，严重超越了《土地管理法》规定的县级人民政府审批耕地三亩以下，其他土地十亩以下的权限。
二、越权批地造成了很大的危害
越权批地是地方政府从局部、眼前利益出发，置国家的整体、长远利益于不顾的违法行为，是政府领导人的短期行为在土地管理上的集中表现，严重危害了社会经济发展和土地资源的合理利用。
首先，越权批地普遍存在征地数量大、早征晚用、甚至征而不用的现象，造成土地资源的不合理使用和浪费；同时，也给国家带来很大的经济损失。例如：青海省格尔木炼油厂因在初步设计未获批准的情况下仓促上马，盲目建设，造成厂区堵塞城市规划道路和青藏公路主干线的局面；广州市从１９８７年底起，越权批准一个项目用地一千四百三十四亩，已花去基础设施费三千多万元 ，但至１９８９年
９月 ，该项目只使用土地三百二十亩，其余一千一百多亩闲置未用。一些地方在
建设条件不落实的情况下，强行划定征地范围，造成耕地多年荒芜，引起群众强烈不满。
第二，越权批地是造成建设用地管理失控、基建过热、计划外投资膨胀的一个重要原因。据调查，越权批准用地的项目，大多是无基建计划或虽已列入基建计划但资金和建设条件不落实的项目，这种情况在沿海经济发达地区比较突出。也有少数地区通过越权批地，将正常渠道不能上马的项目纷纷上马。因此，在那些越权批地情况严重的地区，建设用地根本不受国家下达的年度用地计划指标控制，导致基本建设盲目发展，计划外基建投资严重膨胀。
第三，一些地区越权批地，已经诱发其他土地违法案件的发生，再度出现乱占滥用土地的歪风，严重破坏了土地资源的合理利用。如不及时刹住这股歪风，有进一步蔓延之势。
第四，越权批地还诱发了土地投机行为的发生和蔓延。近年来，许多单位通过各种关系，促使当地政府领导越权批地廉价征得土地之后，不经任何开发即转手炒卖，从中渔利，使大量的级差地租资金流失，国家蒙受很大经济损失。
三、关于制止越权批地行为的意见
发生越权批地的原因是多方面的。有的是地方政府领导人法制观念淡薄，依法行政的意识不强；有的是只从本地区的利益出发，不顾国家整体利益和长远利益，不计后果。更值得注意的是，一些地方政府对所属下级政府越权批地的问题查处不力，甚至袒护下级政府。为坚决制止越权批地行为，提出以下意见：
（一）建议由监察部会同国家土地管理局，在近期内对本报告所提到的市、州、县人民政府越权批地问题作进一步调查，提出处理意见报国务院。
（二）在１９９０年上半年，各地区人民政府要组织有关部门，对《土地管理法》实施以来建设用地的审批情况，采取自上而下、逐级检查的方式，认真进行一次清理。下级政府要及时备齐有关审批建设用地的文件、资料，如实提供情况，认真配合清理工作。
（三）对清查出来的越权批地问题，按《土地管理法》和有关规定严肃处理。凡是越权批地的文件一律无效。越权批准占地的在建项目，原则上要暂停建设，由原批准用地的政府提出处理意见，按批准权限逐级报批。对越权批地的单位主管领导人和直接责任者，要给予行政处分。如有隐瞒或制造假象，妨碍清理，或在清理中对如实反映问题的人员进行打击报复的，一经查出，从严惩处。
（四）从１９９０年起，地方各级人民政府审批建设用地，一律实行公开办事制度。各地区要将建设用地的审批程序、批准权限，用地计划指标、定额和批准条件，收费项目和标准，“农转非”和招工指标等内容，在本级政府各部门内部公布，并定期通报建设用地审批结果。
（五）请各省、自治区、直辖市人民政府将清理情况和处理结果于１９９０年６月底以前报国家土地管理局。今后，每年３月底以前，要将上年审批建设用地的情况报国家土地管理局备案。
国务院关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知
（国发明电［１９９２］１３号 １９９２年１１月１８日）
中共中央、国务院《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发［１９８６］７号）和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）发布以后，我国耕地面积锐减的势头初步得到控制，耕地减少和净减少数，从一九八五年的１６０万公顷（２４００万亩）和１００万公顷（１５００万亩），下降到一九九０年的４６万多公顷（７００万亩）和６万多公顷（１００多万亩）。但是，近两年来，乱占、滥用耕地及违法用地、批地的现象又重新抬头，一九九一年全国净减少耕地又回升到２３万多公顷（３５０万亩），预计今年将大大超过去年的水平。随着经济的发展不可避免要占用部分耕地，但要坚决制止乱占、滥用的行为。否则，势必影响农业的发展，从而制约国民经济的健康发展。为加强土地管理，坚决制止乱占、滥用耕地，现就有关问题紧急通知如下。
一、加强宣传，切实提高对保护耕地的认识。 我国是一个人口大国，现有人均耕地仅一点三亩。不少地区人均耕地已不足一亩，而且耕地后备资源严重不足。随着人口的增加，人地矛盾将更加尖锐。如不重视土地管理工作，切实保护耕地，我国耕地问题就会象人口问题一样积重难返。因此，各级宣传部门和土地管理部门要大力宣传土地资源特别是耕地的紧缺程度和危机感。各级政府要把土地管理特别是保护耕地工作列入重要议事日程，切实抓紧抓好。在改革开放和经济建设中，要正确处理经济发展与保护耕地的关系，力求少占耕地，特别要严格控制占用高产粮田和菜地，牢固树立我国人多地少的基本国情观念，坚定不移地贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，按照“一要吃饭，二要建设”的原则，合理配置土地资源。绝不可只顾眼前利益，而牺牲子孙后代和中华民族发展强盛的长远利益。
二、严格依法审批土地。 各地区、各部门必须严格执行《土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《国务院关于出让国有土地使用权批准权限的通知》（国发［１９８９］４９号）等法规、政策文件。各地制定的地方性法规凡与《土地管理法》不一致的，要予以纠正。地方各级人民政府不得越权审批土地，也不得将审批权层层下放，否则，要依法追究当事人及有关领导的责任。各地政府领导审批土地要坚持集体讨论、一支笔审批，由土地管理部门办理手续的做法。各级土地管理部门要提高办事效率、简化用地审批手续。土地部门发现违法用地现象要及时报告并予制止，各级政府对违法用地的责任者要坚决查处，依法办理。
三、加强对各类开发区审批、建设的管理。 设立经济、科技、工业等各类开发区，要进行充分论证，然后报国务院或省、自治区、直辖市人民政府审批，乡镇不设开发区。开发区建设要根据国家制定的社会经济发展总体规划，并结合本地区的土地利用规划和城市建设规划，经过充分论证，统一安排。在建的开发区，没有履行上述审批程序的，要重新补办审批手续；对脱离实际，开发区搞得过多、划定面积过大的，要撤并、核减。切实加强土地资源管理，开发区的用地禁止多占少用、占而不用，严格控制占用高产农田和菜地，尽量占用荒地、荒滩和闲置的土地。农业和土地管理部门应参与开发区项目的选址定点和可行性研究等前期工作。要坚持以项目带开发的原则，按项目审批土地。
四、坚持资源管理和资产管理并重，进一步规范地产市场。 地产市场是市场体系的重要组成部分，它对于合理利用土地资源具有相当重要的作用。因此各地要注意总结经验，逐步规范地产市场。各级政府要依法审批用地。当前，对建设用地，要实行由政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。发挥城市规划的指导作用和土地供应计划的调控作用，运用法律、经济、行政等手段调整土地供求关系，建立规范的地产市场。同时，要继续认真清理土地自发交易市场（亦称隐形市场）。要坚持资源管理和资产管理并重的原则，加强产权管理和资源开发管理，防止浪费土地资源和乱占滥用耕地。要研究集体土地如何进入市场的问题，从法律上完善集体土地使用制度。凡是建设占用耕地的，无论是通过划拨方式，还是通过出让的方式，地价收入都要用于农业。
五、切实加强领导，做好耕地保护工作。 各级人民政府和各级土地管理部门、农业部门要按照国发［１９９２］６号文件精神，进一步加快基本农田保护区的建设步伐，制定保护办法，使基本农田得以保护和有效利用。要切实保证各级土地部门依法行使统一管理土地的职权。各级领导和各有关部门要高度重视，加强领导，密切配合，共同做好土地管理工作。
（4）国有土地使用权转让制度的确立。
1988年《土地管理法》依照1988年《宪法》修订，允许国有土地和集体所有的土地的使用权转让。“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。” 乡（镇）村公共设施、公益事业建设用地批准权限由县级政府修改为县级以上政府。
1987年《土地管理法》第四十条 乡（镇）村公共设施、公益事业建设 ，需要使用土地的 ，经乡级人
民政府审核，报县级人民政府批准。
1988年《土地管理法》第四十条修改为：“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡级人民政府审核，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准。”
1989年国务院规定，土地使用权有偿出让收入，４０％上交中央财政，６０％留归地方财政。土地转让的收益权中央地方分成。
国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知
（一九八九年五月十二日）
为了贯彻落实治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革的方针，加强国有土地使用权有偿出让收入的管理，现将有关问题通知如下：
一、凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上交财政。
二、土地使用权有偿出让收入，４０％上交中央财政，６０％留归地方财政。
三、不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
四、具体实施办法，由财政部会同有关部门研究制定。
各地区、各部门接到本通知后，要抓紧贯彻落实。对本通知下达前已出让土地
使用权所取得的收入，也要认真进行清理，并按照本通知的规定处理。
1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定可以将城镇国有土地使用权出让转让，取得土地使用权的法人和个人由使用权和转让权。
第二条 国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、 转让制度，但地下资源、埋藏物和市政公用设施除外。
第三条 中华人民共和国境内外的公司、企业、其他组织和个人，除法律另有规定者外，均可依照本条例的规定取得土地使用权，进行土地开发、利用、经营。
第四条 依照本条例的规定取得土地使用权的土地使用者，其使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。
第六条 县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。
第八条 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
土地使用权出让应当签订出让合同。
第十条 土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。
第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。
第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：
（一）居住用地七十年；
（二）工业用地五十年；
（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；
（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；
（五）综合或者其他用地五十年。
第十三条 土地使用权出让可以采取下列方式：
（一）协议；
（二）招标；
（三）拍卖。
依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
第三章 土地使用权转让
第十九条 土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。
第四章 土地使用权出租
第二十八条 土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
第五章 土地使用权抵押
第三十二条 土地使用权可以抵押。
第七章 划拨土地使用权
第四十三条 划拨土地使用权是指土地使用者通过各种方式依法无偿取得的土地使用权。
第四十五条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
（二）领有国有土地使用证；
（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。
转让、出租、抵押前款划拨土地使用权的，分别依照本条例第三章、第四章和第五章的规定办理。
第四十八条 依照本条例的规定取得土地使用权的个人，其土地使用权可以继承。
第五十条 依照本条例收取的土地使用权出让金列入财政预算，作为专项基金管理，主要用于城市建设和土地开发。具体使用管理办法，由财政部另行制定。
国务院关于进一步加强国有土地使用权有偿使用收入征收管理工作的通知
（１９９３年１０月２６日发布）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
一九八九年，国务院及财政部分别颁发了《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》（国发〔１９８９〕３８号）和《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》（财综字〔１９８９〕９４号），对有关收入的征管工作做出了详细规定。从执行情况看，全国大部分地区认真贯彻国家的有关规定，促进了土地资源的有偿利用，加快了地方经济建设，但也有不少地方的征收管理工作薄弱，致使国有土地有偿出让、转让中的收益严重流失，有的地方甚至违反规定，擅自将土地使用权有偿使用收入长期委托非财政部门“暂收暂付”，造成大量收入体外循环。为了认真贯彻党中央、国务院关于加强宏观调控的精神，进一步加强土地使用权有偿使用收入的征收管理工作，现就有关问题通知如下：
一、各省、自治区、直辖市人民政府所取得的国有土地使用权有偿使用收入，
必须按现行财政体制纳入各级财政预算管理。其收入的管理工作由财政部门负责，收入全部缴入国库。
二、一九九二年十二月三十一日以前各地通过出让国有土地使用权所获取的收入，要按国务院及财政部一九八九年颁发的有关规定，在一九九三年年底以前如实清算补交财政部门。逾期不交者，视同隐瞒收入予以没收；地方财政部门应在一九九三年年底以前，将所获收入按规定比例上交中央财政，对拒不上交或不按比例足额上交的，除追缴入库外，还要按逾期天数加收２‰的滞纳金。
三、对一九九三年一月一日以后发生的国有土地使用权有偿使用收入，要严格按财政部《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》和《关于国有土地使用权有偿使用收入若干财政问题的暂行规定》（〔９２〕财综字第１７２号）执行，对不按规定缴纳收入的，比照本通知第二条办法处理，未按要求制定实施细则的地区，应尽快制定实施细则，并报财政部备案。
四、国家征收的国有土地使用权有偿使用收入，应主要用于城市建设和土地开发，专款专用。
五、各省、自治区、直辖市人民政府要加强对土地使用权有偿使用收入征收管理工作的领导，定期开展专项审计。任何单位和部门，不准越权减免或截留国有土地使用权有偿使用收入，也不准将收入挪作他用。
城镇国有土地有偿转让制度建立之后，非法交易农村集体土地的现象出现，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒买炒卖土地、非法集资的情况。
国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知
（国办发〔１９９９〕３９号）
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔１９９７〕１１号）下发以来，土地管理特别是耕地保护工作得到了加强，取得了一定成效。但是，一些地区仍存在用地秩序混乱、非法转让土地使用权等问题，特别是非法交易农民集体土地的现象比较严重，出现了以开发“果园”、“庄园”为名炒卖土地、非法集资的情况。为进一步加强土地转让管理，防止出现新的“炒地热”，保持农村稳定，保护农民利益，保障经济和社会可持续发展，经国务院总理办公会议审定，现就加强土地转让管理、严禁炒卖土地的有关问题通知如下：
一、严格控制城乡建设用地总量，坚决制止非农建设非法占用土地
城市、村庄、集镇建设一律不得突破土地利用总体规划确定的用地规模，城市新增建设用地和原有建设用地要统一实行总量控制，不得超计划供地；各项建设可利用闲置土地的，必须使用闲置土地，不得批准新占农用地，闲置土地未被充分利用的地区，应核减其下一年度农用地转用指标。
农村居民点要严格控制规模和范围，新建房屋要按照规划审批用地，逐步向中心村和小城镇集中。中心村和小城镇建设要合理布局，统一规划，不得随意征、占农用地。小城镇建设要明确供地方式和土地产权关系，防止发生土地权属纠纷。
乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，不符合土地利用总体规划的建筑物、构筑物不得改建、扩建，并结合乡镇企业改革和土地整理逐步调整、集中。
严格控制高速公路服务区用地范围，公路两侧符合条件的农田，必须依法划入基本农田保护区。
二、加强对农民集体土地的转让管理，严禁非法占用农民集体土地进行房地产开发
农民集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；对符合规划并依法取得建设用地使用权的乡镇企业，因发生破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续。
农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。
要对未经审批擅自将农民集体土地变为建设用地的情况进行认真清理。凡不符合土地利用总体规划的，要限期恢复农业用途，退还原农民集体土地承包者；符合土地利用总体规划的，必须依法重新办理用地手续。
三、加强对农林开发项目的土地管理，禁止征用农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发
农林项目开发必须符合土地利用总体规划和土地利用年度计划，土地权属和地类必须经过严格认定，任何单位和个人不得在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。
进行农林项目开发必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定办理用地手续，任何单位和个人都不得私自与农村集体经济组织签订用地协议，禁止以征用方式取得农民集体土地进行“果园”、“庄园”等农林开发。
以承包经营方式使用国有土地进行农林项目开发的，必须签订国有土地承包合同，约定双方的权利和义务。
农林项目开发必须严格按照批准的规划用途使用土地，严禁改变农林用途搞别墅、度假屋、娱乐设施等房地产开发，确需配套进行非农建设的，要依法办理建设用地审批手续。属于基本建设项目的，必须严格按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，方可办理建设用地手续，严禁未批先用土地。
四、强化开发用地的监管，禁止利用土地开发进行非法集资
农林开发用地必须依法进行土地登记，明确规划要求和转让、转租的限定条件，未经批准不得擅自进行分割转让、转租。通过出让方式取得的国有土地使用权或以拍卖方式取得的集体所有的未利用土地使用权，在交清全部土地价款、完成前期开发后，方可依法转让、出租、抵押；以租赁或承包等其他方式取得的土地使用权，未经原出租或发包方同意，不得转让、出租、抵押或转包、分包。
人民银行要加强对农林开发项目的信贷管理，加大对以土地开发、土地转让为名进行非法集资行为的监管和查处力度。对未交清土地价款、未取得土地使用权的开发用地，各有关银行不得允许其进行抵押贷款。
工商行政管理机关要加强对开发企业的工商管理，严禁核定开发企业经营范围。开发企业不得使用“招商”等不规范用语，不得非法从事金融业务；吸收股东进行土地开发的，不论以出售、转让土地使用权方式，还是以其他方式增加新的股东，均应按《中华人民共和国公司法》的规定办理企业登记注册手续。加强对开发企业经营活动的监管，对超范围经营的开发企业，要坚决查处；对非法集资的企业，一经查实，坚决吊销其营业执照，并依法追究有关当事人的责任。
五、规范国有土地交易活动，制止炒卖土地
商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，原则上必须以招标、拍卖方式提供。出让土地首次转让、出租、抵押，必须符合法律规定和出让合同约定的条件，不符合条件的不得转让、出租、抵押。划拨土地使用权转让、出租等，必须经有批准权的人民政府批准。
严禁利用建设项目、规划许可证和用地红线图转让等形式变相“炒卖”土地。对已批准立项的建设项目，其建设用地符合土地利用规划的，必须限期办理用地手续。
国有企业改组、改制等涉及土地使用权交易时，不得低价售卖土地，要拟订土地资产处置方案，中央企业要选择减轻中央财政负担的方案，报国务院土地行政主管部门批准。
已购公有住房和经济适用住房入市涉及土地使用权交易的，必须将其中的土地收益依法上缴国家。
六、全面清理土地转让、炒卖土地情况，坚决查处土地使用权非法转让和农民集体土地非法交易的行为
各省、自治区、直辖市人民政府要组织力量对本行政区域内土地转让、炒卖土地情况进行一次全面清理。清理的重点是城乡结合部，特别是公路两侧私搭乱建的违法用地。凡符合土地利用总体规划而未按规定办理有关手续的，必须限期办理，逾期不申报的，按非法占地予以查处。
对现有各种以“果园”、“庄园”名义进行招商和炒卖土地的开发项目进行清理，按照“谁批准、谁负责”的原则，妥善处理存在的问题，对违反规定的，要追究有关当事人的责任，构成犯罪的，要移交司法机关追究刑事责任。在清理规范之前，各地要立即停止各类“果园”、“庄园”、“观光农业”等开发项目和用地的审批。要通过完善举报制度、强化舆论和群众监督，及时查处炒卖土地行为，防止死灰复燃。
国务院各有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府要认真贯彻落实本通知精神，制定相应的实施办法和相关的实施细则，确保加强土地转让管理、严禁炒卖土地各项规定的落实。
各省、自治区、直辖市人民政府要在１９９９年１２月底前将清理本行政区域内土地转让、炒卖土地的情况向国务院作出报告。国务院责成国土资源部会同有关部门负责本通知贯彻执行情况的监督检查和落实工作，并定期向国务院作出报告。
中华人民共和国国务院办公厅
一九九九年五月六日（6）1990年国务院对建设部、国家测绘局、国家土地管理权的职能分工做出决定。1991年国务院《土地管理法实施条例》，确定“国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作。”（第二条）
国务院批转机构改革办公室对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工意见的通知
（１９９０年５月１９日）
国务院机构改革办公室《对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工的意见》，已经国务院批准，现转发给你们，请按此执行。
对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工的意见
根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》和国务院常务会议精神，以及有关文件规定，在深入调查研究和对土地管理职能进行分解的基础上，对建设部、国家测绘局与国家土地管理局有关职能分工问题，提出如下意见：
一、国家土地管理局主管全国土地的统一管理工作，负责制订土地政策、法规，统一管理土地资源和城乡地籍、地政工作，制订土地资源利用规划、计划和土地后备资源开发规划、计划，统一审核、征用、划拨建设用地，统一查处土地权属纠纷，实施土地监察。土地管理部门不参与土地经营活动。
建设部主管城市建设工作，负责城市的规划管理、房政管理与房地产业的行业管理，并根据城市规划实施城市土地开发利用管理。
二、关于城市规划与建设用地管理问题。城市规划管理和建设用地管理，都要坚持科学、合理、节约用地的原则。在城市规划区内开发利用土地，应当符合城市规划。建设用地先由城市规划部门选址定点，并划出用地范围，再由土地管理部门实地界定用地范围，提出用地审查意见，报政府批准后执行。项目竣工验收时，由规划部门会同土地管理部门对实际用地进行审核，认可后由土地和房屋管理部门核发土地使用证及房屋所有证。
三、关于城市综合开发与建设用地管理问题。城市综合开发用地，属于行政划拨的，由省、自治区、直辖市人民政府根据国家下达的用地指标审批。对符合城市规划、立项建设的街坊或小区，经一次性审定规划用地范围后，按《中华人民共和国土地管理法》有关规定分期划拨。属于有偿使用的，由开发单位按国家有关规定，获得土地使用权后进行综合开发。
四、关于土地与房屋的权属管理问题。土地权属管理，由国家土地管理局负责；城市房屋权属管理，由建设部负责。各省、自治区、直辖市人民政府可根据本地的实际情况，自行确定管理机构和具体管理办法，但要防止出现在土地与房屋权属管理和地籍、房籍资料上的脱节现象。
五、关于国有土地使用权的出让和转让问题。用地单位取得国有土地使用权，可通过行政划拨和有偿出让两种形式。行政划拨工作，按《中华人民共和国土地管理法》及有关的行政法规和文件规定执行。国有土地使用权的出让，由政府审批。属于本级政府批准权限范围内的，在政府统一组织下，由土地管理部门会同计划、城市规划、城建、房产、物价、财政等部门，提出出让项目的具体方案，报政府批准后由土地管理部门负责落实。需要报上级政府批准的，经上级政府批准后，由当地土地管理部门负责落实。土地使用权的转让，是土地使用者之间的交易行为，一般可由房地产经营管理部门管理，涉及土地、房屋权属转移，按前述第四条的分工和各省、自治区、直辖市的具体规定办理变更登记。
六、关于地籍管理和地籍测绘管理问题。国家土地管理局负责全国地籍管理工作，组织土地调查，进行土地统计，提供土地数据并进行审计，进行土地估价和分等定级，开展土地动态监测，建立地籍档案资料，并向用地单位提供地籍资料。
地籍测绘由国家测绘局实行归口管理。国家测绘局、国家土地管理局与有关部门共同制定地籍测绘工作的规划、计划、技术标准和取费标准。国家测绘局按规划组织协调地籍测绘工作，并统一管理地籍测绘作业单位的资格认证和质量监督。土地管理部门和测绘部门均应充分利用现有的测绘力量和成果资料，不另组建新的地籍测绘队伍。
国家土地管理局和国家测绘局应根据上述原则商定工作联系的具体细则，并建立定期碰头会商制度。
七、地方政府的建设部门和土地管理部门的机构设置和职能配置，由各省、自治区、直辖市人民政府根据上述规定的原则和本地的实际情况确定，不要求上下对口。
八、建设部、国家测绘局和国家土地管理局均应恪守上述规定，在城市建设和土地管理方面要密切配合，协商解决问题。在具体实施时，遇有与双方有关的问题，需要行文下达的应联合行文，不得将分歧意见下传或向地方政府及其有关部门施加影响，也不得干预地方政府的机构设置和职能配置。
第六章 财产法的经济分析（二）：应用
二、中国未来可能的物权法：《物权法草案建议稿》
中国物权法研究课题组：《中国物权法草案建议稿：条文、说明、理由与参考立法例》，社会科学文献出版社。
参考：钱明星：《物权法原理》
1．特点：
（1） 依民法法系通例
·总则
·所有权
·用益物权
基地使用权
农地使用权
邻地使用权
典权
·担保物权
抵押权
质权
留置权
让与担保
·占有
（2）私法而非公法
（3）法律的平等保护取代了按照权利人身份的不同而采取的不平等保护，国家财产、集体财产、私人财产平等保护。
2．农地使用权：农地使用关系由债权法律关系变为物权法律关系
参考：赵晓力，“通过合同的治理：80年代以来中国基层法院对农村承包合同的处理”
依承包合同而获得土地使用权属于债权，债权在法律上效力低于物权，不具有排他性，不能抗拒来自发包方集体经济组织，也就是乡村干部的干涉和侵犯；承包合同的期限和内容大部分情况下由发包方单方面决定，并随意变更，农户并无讨价还价的余地；国家征收土地时，拥有集体土地所有权的发包人作为被征收的当事人和受补偿人，承包方基于债权得不到补偿。
[例一]
Q县口粮田、责任田承包合同书
发包方（甲方） C乡ZH村经济合作社CH组
承包方（乙方） 户主 宋×× 承包形式 联产承包制
一、家庭现有人口2 劳力 1 承包土地人口 2
地块名称 地等 长×宽 （米） 面积（亩） 亩常产（公斤） 折标亩 （亩） 总产（公斤） 类别
寺上坡 3 184×7.06 1.95 127.5 自0.4 197.6 自留地 0.4（亩）承包地 4.65（亩）
山地 3.1 50 155 其中 口粮田 （1.2亩）
合计 4.65 352.6 责任田 （3.4亩）
（其中4.65亩负担农业税、提留款，义务工由塬地1.55亩负担。）
二、承包期限：从1992年8月20日至1997年8月20日止。
三、甲方的权利和义务
1． 为承包方提供经营、市场信息，下达经营指导计划，指导经营活动，监督种植计划、粮油订购和纳税任务的完成。
2． 按照承包放的生产经营项目，联系提供技术咨询、化肥、农药、贷款等农用物资供应指标。
3． 提供生产性服务，统一组织技术培训、机耕、灌溉、植保、机播良种等。
4． 按规定基数收取承包地所负担的提留、统筹款和承包费。
四、乙方的权利和义务
1． 严格执行党的政策和有关规定，服从发包方的管理和监督，按照集体统一规划要求进行生产性经营。
2． 按时完成国家税金和国家粮油定购任务。
3． 按时完成缴纳集体提留和承包费。完成劳动积累工、义务建勤工。
4． 未经集体同意，不准在承包地内葬坟、起土、烧砖瓦、建房，买卖和荒芜耕地。
五、违约责任
甲方（盖章）
乙方（盖章）
监证机关（盖章）
1992年 月 日
中共Q县委农工部监制
Q县农业局
有必要说明的是，这份合同是我于1996年8月间收集的，已经是承包合同发展十几年后的一种书面印刷形式。承包初期许多地方并没有和农民订立书面合同。
然而，承包合同采取书面的格式合同可能正意味着这种合同是“管理”取向，并不强调“当事人主义”。这种合同的签订过程，并不像经典合同理论所预设的是一个双方讨价还价的过程，而更像在一份第三方（如县委农工部和县农业局）起草的文书上签字画押。发包方和承包方并不是合同的原始起草者，事实上，他们都可能是合同的起草者的管理对象。
另外，上述合同在“乙方的权利与义务”中，只要求承包方交纳国家、集体的税金、任务、提留、承包费、义务工，对这些负担的具体数额没有事先规定。这要求我们进一步考察这些项目。
我调查的那家农户实际上有8块地，承包合同书中所涉及的只是其中的1、2两块。其余或者是向村、组承包的机动地，或者是组内在规划的庄基地上临时分配的自留地和菜地，不承受任何负担。这8块地的详细情况如表1所示。
表1 土地的实际承包情形
地块编号 性质 种植作物 面积（亩） 何时开始耕种 得到方式 负担
1 口粮田 小麦 1.55 1992年夏 分配 农业税、提留款、义务工
2 口粮田 小麦 3.1 1982年秋 分配 农业税、提留款，村民小组规定不负担义务工
3 责任田 高粱 0.67 1995年春 投标承包 承包费，36元/年
4 责任田 桑树，小麦0.5亩 0.79 1993年冬 承包 桑苗款，首期165元，三年后30元/年
5 责任田 烟叶 2.0 1995年春 承包 承包费，30元/亩
6 责任田 小麦 1.0 1995年夏 承包 承包费115元/亩，96年变为50元/亩
7 自留地 小麦 0.4 1992年夏 分配 无
8 菜地 小麦0.05亩，菜0.05亩 0.1 1992年秋 临时分配 无
其中政府征收的农业税和下达的粮油订购任务和计划任务多年没有大的变化，该农户1994-1996三年的农业税和和“粮油任务”如表2所示：
表2 农业税和粮油任务
年 农业税 定购任务 计划任务
主粮（公斤） 金额（元） 小麦（公斤） 玉米（公斤） 油菜籽 （公斤） 小麦（公斤） 玉米（公斤）
1994 34 18.36 47 15 1 20 4.5
1995 33 17.82 25 13 1 - -
1996 33 25.08 19 13 1 - -
其中地块二1985起就已无偿转包他人，农业税14.49元，定购任务小麦52.7斤由转承包者顶名完纳，不包括在上表中。
提留款包括乡政府的统筹费和村委会的提留款，一般由村民小组收取，乡、村和村民小组间如何分配，该农户并不清楚，小组的会计也语焉不详。该农户1995年负担的提留款为39.43元，1996年的提留款为25.53元。收据均为统一印制的“B市农村合作经济组织统一收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。地块二的提留款为11元，由转承包者直接交纳，不包括在内。
义务工按口粮田亩数承担。地块二是山地，村民小组规定不承担义务工，而全由塬地即地块一1.55亩承担。不足罚款，超出奖励，组内摊平。该农户1992年义务工欠款18.99元，延至1995年交纳；1995年摊义务工183.6个，实做540个，超出356.4个，合金额91.28元，但这笔奖励要等罚款收上来后才能兑现，实际上也不会发到农户手中，最多用来冲抵提留和其他摊派，或者冲抵别的年份的义务建勤。
其他还有一些随机的集资摊派，该农户的收据保存不全，我收集到有：“九四年教育附加款”18.20元，1995年“C中建校捐资款”40元，在我1996年8月调查期间，又交纳“村上配电室维修”款3.00元。收据均为普通“收款收据”，印章为该村民小组“财务专用章”。
在以上征收中，农业税仍按人民公社时期核定的常产征收；提留的征收一般按常产，有的项目按分地人口，义务工按塬地口粮田亩数。经济田的承包费当年议定，一般要求承包的人多，就提高承包费，人少则降低承包费。平时的集资摊派有时按分地人口 （如“×中建校捐资款”），有时按年报人口 ，有时按实有人口，有时按塬地口粮田亩数，无一定之规。
综上所述，在承包收益的分配中，国家征收的农业税和粮油任务计算标准明确， 征收数量稳定，而乡、村、村民小组的提留尤其是义务工、摊派和承包费的征收标准不一，征收数额和征收时间也非常随意。
由此看来，以解决农民、集体与国家在农业生产和分配中的关系为目标的联产承包制发展到今天，国家已基本放弃对农业生产的直接管理，不再或很少下达指令性的计划任务；农民跟国家之间在土地经营收益分配方面的关系也已基本廓清，农民只缴纳农业税，完成国家定购任务（一种暗税），从这个意义上讲，农民已成为国家名副其实的纳税人。
现在对农民生产经营进行管理的权力大部分集中在地方政府和村组干部手中，尤其在可以种植、养殖经济作物的地区，农民的生产计划受到地方政府和乡村干部经济和社会发展计划的强烈影响。 在收益分配方面，农民与地方政府和村组集体之间的关系则处于混乱状态，村提留、乡统筹往往由乡村干部自行决定，缺乏法律和第三方制约，近年来，各地又在修建学校和地方公共设施、兴办各种“事业”、 “逼民致富”方面（或者打着诸如此类的旗号），任意摊派集资，随意下达义务工任务，层层加码，形成所谓“农民负担”。
因此，农村的承包合同不应该简单地理解为民事法律上的“租佃契约”。就我们前面讨论的那份合同而言，承包方不仅要向发包方缴纳承包费（相当于租佃契约中的“租”），还要“服从发包方的管理和监督，按照集体统一规划要求进行生产性经营”，并为这种管理负担费用（比如村组干部的工资、津贴）。
承包合同因此又变为一种管理手段。在公社制废除之后，承包合同在一定程度上成为乡镇和村组对农民进行全方位管理的授权基础，不缴纳承包费当然是解除合同的理由，不完成国家税收，不缴纳乡镇和村组的各种费用，甚至违反计划生育、不服从乡镇和村组的各项经济和社会事务上的安排的管理，都可以成为解除承包关系、收回承包土地的理由。
[例二]
http://www.china-judge.com/pjsx/pjsx6.htm
福建省福州市中级人民法院
行政判决书
上诉人（原审原告）张增金，男，一九五三年生，汉族，闽侯县
人，农民，住闽侯县闽江乡峡南村道头16号。
被上诉人（原审被告）闽侯县土地管理局。
法定代表人林树霖，局长。
被上诉人（原审第三人）闽侯县闽江乡峡南村民委员会。
法定代表人张德钦，村委会主任。
上诉人张增金因诉闽侯县土地管理局批地侵权一案，不服闽侯县人
民法院（1993）侯行初字第02号行政判决，向本院提起上诉。本院依法
组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审法院认定：被上诉人闽侯县土地局审批建加油站之地位于闽江
乡峡南村油浦地方，系一块柑桔园。该地于一九八五年由峡南村委会发
包给村民陈起清、陈起铭等人种植柑桔树，承包期为十五年。一九九二
年三月十五日上诉人张增金未经峡南村委会同意即向陈起清、陈起铭购
买其中七十二株桔树，签订了“订购柑桔树协议书”，并当场付清了七
千二百元购桔树款。同年三月二十日张剑清为建加油站而与峡南村委会
订立一份“土地使用协议书”，约定转让使用土地面积约一千四百平方
米（其中包括上述陈起清、陈起铭的承包地），并约定地面物由张剑清
自行解决。同时，又由峡南村委会与福建省石油总公司油轮运输公司订
立了联合开办峡南加油站的协议书，并由峡南村委上报审批。经闽侯县
人民政府批复同意后，闽侯县土地局于一九九二年五月十九日发给准予
使用上述柑桔地建加油站的《建设用地许可证》，批准用地面积405平
方米，四至为：东至张德贵桔园，西至旧福厦路旁，南至距福厦路旁二
十米，北至串心水沟。同年六月，张剑为建加油站，在与张增金协商不
成的情况下，砍掉了陈起清、陈起铭私自转卖给张增金的七十二株桔树。
为此，张增金与张剑清双方发生纠纷，并向原审法院提起民事损害赔偿
诉讼。经原审法院审理，认定张增金与陈起清、陈起铭在未经发包方许
可的情况下，双方私自达成的承包土地使用权转让协议无效，判决陈起
清、陈起铭退还给张增金购买桔树款七千二百元；张剑清赔偿给陈起清、
陈起铭经济损失七千二百元。张增金不服提出上诉。本院于一九九三年
六月二十五日作出终审判决，驳回上诉，维持原判。张增金在民事诉讼
期间又向原审法院提起行政诉讼，认为闽侯县土地管理局违法审批土地，
侵犯其土地使用权并造成经济损失，要求撤销闽侯县土地管理局审批的
闽土建字（1992）第19号《福建省建设用地许可证》，并赔偿经济损失
人民币十万二千八百四十元。原审法院认为，峡南村委会申请使用属于
该集体所有的土地，并经逐级上报审批。闽侯县土地局根据村委会的申
请和闽侯县人民政府的批复，发给峡南村委会闽土建字（1992）第19号
《建设用地许可证》，符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。张
增金与陈起清、陈起铭订立的“订购柑桔树协议书”未经发包方同意，
属于转包无效，张增金未取得讼争地使用权。因此，被上诉人批给峡南
村委会土地使用权的具体行政行为不涉及到对张增金造成侵权问题。至
于峡南加油站是否峡南村委会所办，不是本审查范围。于是判决驳回张
增金的诉讼请求。
上诉人张增金诉称：原审判决认定事实不清，上诉人具有讼争土地
及其地上附属物的经营权、土地使用权和所有权；被上诉人违法越权批
地；原审判决适用法律错误。请求撤销原审判决，判决被上诉人将违法
审批的土地退还上诉人使用，并赔偿因其行政侵权行为给上诉人造成的
经济损失102840元。
被上诉人辩称：原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回
上诉、维持原判。
原审第三人在二审期间未提交书面意见。
本院经审理，除对原审判决第三页第三行关于上诉人与陈起清、陈
起铭所签的订购柑桔树协议“未经峡南村委会同意”这一情节本案不予
认定之外，其余所认定的事实与原审判决所认定的事实无异。
本院认为，本案是审查被上诉人闽侯县土地管理局的批地行为的合
法性和上诉人张增金的合法权益是否被侵犯。该讼争地的所有权归峡南
村委会，被上诉人的批地行为是针对该村委会的；被上诉人闽侯县土地
局本身不是征地单位，征地单位是峡南村委会。无论上诉人张增金对讼
争地的转包是否成立，都不存在被上诉人闽侯县土地局批地行为侵权的
问题；只有峡南村委会是否应将上诉人作为被征地的个人以及是否应予
以补偿的问题，此系民事法律关系，不属本案的审查范围。所以，原审
判决中“原告与陈起清、陈起铭订立的‘订购柑桔树协议书’未经发包
方同意，属于转包无效，原告未取得讼争地的使用权”的判决理由，超
出本案认定的范围，是不适当的，本判决不予认可。但原审判决中的其
他判决理由及其结论都是正确的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费三千五百六十六元人民币由上诉人张增金负担。
本判决为终审判决。
审 判 长：游振辉
审 判 员：陈钟华
代理审判员：翁小明
一九九四年一月十日
（院章）
书 记 员：许永东
《中国物权法草案建议稿》：“本法起草人提出的基本对策建议是，……通过物权法的规定和不动产登记，将农户对承包土地的使用权，转变成物权性的农地使用权，实现农地使用关系的物权化，使土地所有权与土地使用权的分离方式，由签订承包合同形式转变为设立用益物权形式，使改革开放以来实行的家庭联产承包制度，平稳过渡到用益物权制度。”
“农地使用权具有用益物权的全部特质：农地使用权人有权直接控制、使用集体或国家的农用土地，其使用方式包括一切有农业特质的种植、养殖和畜牧等；农地使用权人不再限于一定社区的成员，而扩及一切农业经营者；农地使用权的设立，不再由集体通过‘分配’这一准行政方式进行，而是通过基于市场原则的合同方式进行；农地使用权的经营自主权是充分的，不受他人干涉；农地使用权人有权自主转让其权利，而不需土地所有权人的同意（法律对此有所限制）；农地使用权人在行使、维护其权利时，不仅可以对抗第三人，亦可对抗土地所有人；农地使用权要以不动产登记为公示方法等等。”
《中国物权法草案建议稿》
第230条[农地使用权的定义]
农地使用权，是指以种植、养殖、畜牧等农业目的，对国家或集体所有的农用土地占有、使用、受益的权利。
第236条[农地使用权的期限]
农地使用权的期限为五十年。既存的农地使用权，其期限短于五十年的，延长为五十年。
第237条[农地使用权的租金]
农地使用权人应按约定履行支付租金的义务。
农地使用权的租金，不得超过农地收益的一定比例。农地使用权租金的比例，由国务院以行政法规规定。
第242条[农地的出租]
农地使用权认可将土地全部或一部出租，但农地使用权设立时约定禁止出租的除外。土地承租人不得转租。
第243条[农地使用权的出资]
农地使用权人可以将其农地使用权出资。
第244条[农地的承包经营]
农地使用权人可将土地发包给他人经营。
第245条[农地使用权的转让]
农地使用权人不得将其农地使用权转让给他人。但国有或集体所有荒山、荒地等以拍卖方式设立的农地使用权除外。
农地使用权转让时，受让人限于从事农业生产者经营者。
第246条[农地使用权的抵押]
农地使用全部的低压。但国有或集体所有荒山、荒地等以拍卖方式设立的农地使用权除外。
为实现抵押权而拍卖农地使用权时，应买人限于从事农业生产经营者。
第247条[农地使用权的继承]
农地使用权可以继承。
第248条[农地使用权的撤销]
土地所有人非以下列原因，不得撤销农地使用权：
（一） 农地使用权积欠租金已经相当于五年总额。但农地使用权设立时有宽于此项的约定的，从其约定。
（二） 农地使用权人擅自变更土地用途并致使土地不能恢复原状的。
第249条[农地使用权的提前收回]
农村基层组织或者集体经济组织因社区公益建设或农业基本建设，需要提前收回农地使用权的，应当给予农地使用权人以相当补偿。农地使用权人为本集体经济组织成员的，应当以相当农地使用权置换。
第257条[农地使用权的征收]
国家为了社会公共利益的需要，可以征收农地使用权，但应对农地使用权依法给予补偿。
农地使用权征收的条件及补偿，适用本法第48条关于征收的规定。
第48条[征收]
基于社会公共利益的目的，并依照法律规定的程序，国家可以征收自然人和法人的财产。所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律规定的其他公共利益。
征收执行人，对自然人、法人因财产被征收所承受的全部损失，应当予以公平补偿。
征收不得适用于商业目的。国家给予发展商业的目的而需取得自然人、法人财产的，只能通过订立合同的方式。
3．历史经验：承包经营权（佃权）-〉农地使用权（永佃权）-〉“一田两主”，一切所有权都是因时效而成熟的他主占有
参见：赵晓力：“中国近代农村土地交易中的契约、习惯与国家法”
（1）历史上的一田两主习惯
在第三章“过粮与产权重组”一节中，我们已经初步运用了Coase把生产要素看作是人们为某种行为之“权利”的观点，在这种观点看来，“土地”之交易，实为“土地产权”之交易。从民间的“过粮”习惯中我们看到，土地交易的当事人甚至把国家的税粮负担也当作土地资产的一个要素进行了重新组合，即由于中国国家在前现代尚未和农民建立面对面的关系(严重依赖代理人)，土地的出卖人可以轻易地把此块土地上的税负移到彼块土地上，而对自己土地的产权进行再定义。
有必要指出的是，这里的“土地产权”乃是复数用法，即所谓“一束权利”(a bundle of rights)。容易理解的是，一个人可以拥有一块土地上的所有权利(rights)，当然这一束权利也可由不同的人分别拥有，罗马法上的“用益物权”(查士丁尼1989)，英美法上的财产信托(Fratcher-)，即属此类。不容易理解的是，一块土地上竟然同时存在两束权利，并且都可以分别转让，不受另一方之干涉，这就是中国土地制度史上聚讼纷纭的“一田两主”习惯(参见陈秋坤 1988)。
所谓一田两主，仁井田升有云：“把同一块地分为上下两层，上地(称田皮、田面等)与底地(称为田根、田骨等)分属不同人所有，这种习惯上的权利关系就是‘一田两主’。田面权(上地上的权利)与田底权(底地上的权利)并列，也是一个永久性的独立物权。”(仁井田升1992)杨国桢则认为，一田两主中的田皮权主要从永佃权转化而来(杨国桢 1988：102)，并同时辩明：“佃耕的土地能否由佃户自由转让，是区分‘一田两主’和永佃权的根本标志。”(杨国桢 1988：102)民商事习惯调查表明，田皮权与永佃权的另一个显著区别是欠租并不能成为田骨权人“夺佃”的理由，而对永佃权则是：
江苏省：相沿日久，佃户竟持永佃权视为一部分之所有权，不准业主自由夺佃，业主亦无异议。故该习惯近今之效力，佃户可使子孙永远佃种，或任意将田面部分(即永佃权)变卖抵押，即积欠田租，业主提起诉讼，只能至退租之程度为止，不得请求退佃。(《大全》四：29)
既然“业主亦无异议”，则佃户不许业主自由夺佃，已不仅为佃户一方之权利要求(claim)
，而成为一种具有习惯上之合法性的权利(rights)。调查人员并且指出，“遇有此项案件，
按照习惯效力办理，两方尚能折服。”(《大全》四：29)更证明了这一点。下文材料中如出现“有转让权的，业主不能随便夺佃退佃”的“永佃权”字样，也一律视为田面权处理。民商事习惯调查表明，一田两主制下田皮权和田骨权的内容，即两个权利束中的具体权利各有不同。概括地说，田皮权人向田骨人交租，其剩余为田皮权人的收益；田骨权人向国家纳税，其剩余为田骨权人的收益。
福建闽清县：闽清之田，多分根面，该田如归一主所有，其契约或阄书上必载明根面全。如属两主所有，则面主应向官厅完粮，粮主应向面主纳租。(《大全》四：27)
江苏无锡县：无锡土地所有权，有田底(俗名粮田)、田面(俗名灰肥田)之分。普通地主所有者为田底，其所有权为纳赋收租；佃农所有者为田面，其所有权为耕作还租。(《中国经济年鉴》(1934)(G)170)
浙江诸暨县：农民有业田佃田之别，业田曰大卖，佃田曰小卖。业田完粮收租，佃田耕作纳租。(《中国经济年鉴》(1934)(G)185)
在转让权方面，田骨和田皮如系两人拥有，可以分别出卖、典押、继承，另一方不得干涉。
福建南平县：南平习惯，同一土地上得有两个所有权，一曰苗田所有权，一曰税田所有权(顺昌建瓯等县称骨田皮田)。此两个所有权，可以单独卖买、让与、继承。(《大全》四：28-29)
江苏省各县：苏省各邑，卖买田亩，有分面田底田者。面田为业主所有，底田为佃户所有，面田底田，业主佃户，可以各别出卖，或质押。(《大全》五：6)
浙江桐庐县：桐庐买卖田产有大卖小卖名目。大卖为所有权移转，小卖为永佃权之移转。二者同兼卖，须于契内注明一并卖尽字样，买主方有自由召佃之权。其无此字样者，仅系大卖，原卖方仍保留永佃权，虽亦照普通形式，另立租票交与买主，得写明如租谷不清，任凭业主另召等字样。实在田主仅能按年收租，转佃之权，仍属操诸佃户，业主不许过问。此种权利，为农家重要财产，子孙分析之际，往往载入分书，名曰客田，每亩时价约值七八元至二十元不等，并得自由出售，或充作担保。凡受买此权者，谓之小卖，小卖人既享永佃权，即负纳租义务。然亦有小卖人将田暂行抵押，由抵押权人耕作缴租。总之无论小卖人如何处分，毋庸通知田主(即大卖人)。(《大全》四：26-27)
田骨权人若想取得田皮，或田皮权人若想取得田骨，均需通过买卖，并无互享先买权之记载：
江西宁都、赣县、大庾、定南等县：田地契据，通常书卖或永卖或绝卖字样，其有书退字或永退或杜退或交回工本等字样者，概属租田(亦曰管皮)……盖租田含有永佃性质，故不曰卖而曰退，然有一部所有权(即皮)，故形式上为退，而实质上仍无异于卖。其有将皮退并于管骨者，谓之交回工本，或将骨卖并于管皮者，谓之华利，与普通粮田无异。若管皮者出退于他人，必于退字上载明纳某姓(即管骨人)租若干。(《大全》二：3)
然而田皮权的买卖似仍局限于村级土地市场，受到亲族先买权、活卖、找价、回赎、绝卖、中人等习惯的制约。“田面权按传统习惯进行交易，凡属活卖均有赎回的权利，以及绝卖时同族和邻居习惯上有优先权。这些惯例部分源自传统，即家庭(而非个人)是财产拥有单位；部分基于实际考虑，农家常有必要通过相邻土地进出自己的地块。”(黄宗智1992：110；参见何梦雷1977，载萧铮编1977：33089-33094；杨国桢 1988：345-354)，相比之下，田骨权由于大部为不在村地主所有，其买卖便很少受到村庄的社会、政治结构的制约而变得十分自由。黄宗智的口述历史资料表明：“20世纪的华阳桥(江苏松江县华阳桥乡--引者注)已形成了一个几乎是自由竞争的田底权市场。田底权几乎可以像股票和债券一样买卖，这与谁拥有田面权和谁实际使用土地完全无关。”(黄宗智1992：110)这和费孝通三十年代在江苏吴江县开弦弓村进行人类学调查时发现的几乎完全相同：“田底所有权仅仅表明对地租的一种权利，这种所有权可以象买卖债券和股票那样在市场上出售。田底所有权可以属于任何法人，不论是个人、家族、或政府。这个所有权可能是私人的，也可能是公共的。”(费孝通 1986：131)
然而，田骨所有权--收租权--毕竟是建立在“租户交租的能力”和“收租的可靠性”之上的。如果拥有田骨权的不在地主无法得到地租，那么田骨权人就可能象一个得不到分红的股东一样，他的田骨权就是废纸一张，没有人会对之感兴趣。民商事习惯调查中便有这种可能性的反映：
江西赣南各县：田主只知向佃户征收原议额租，并不知其田之所在，而佃人因耕作既久，往往以田皮私售于人，其名曰顶曰退，最为弊薮，或于退约内少载骨租，得以倍加退价，或隐瞒田丘，冒作己田出卖，致使皮田已转乙耕，而骨租仍留甲纳。迨至抗欠数年，田亡而租亦无着。此赣南各县皮骨分管之通病也。(《大全》四：32)
江西宁都县对这个问题的解决方案是：“宁都有鉴于此，故于前清雍正年间，禀请官厅禁止佃户私退，凡遇易主换佃之时，则由田主发给批字，交佃人为证，佃人亦立赁字，交田主为据。”(《大全》四：32)即由官方出面设定易主换佃的程序，但该程序又是以民间的有效力的契约文据(“批字”、“赁字”)为依托的，执行的结果是“其流弊自较各县为少。”(《大全》四：32)
在费孝通所调查的江苏省吴江县，有一种被称为收租局的专门机构代理众多田骨权人收租(费孝通1986：132-133； 一般地，参见Muramatsu 1970)。Lojewski研究了苏州地区收租局(租栈)的四个租簿(吴邑正租簿、长邑正租簿、吴邑副租簿、长邑副租簿)，发现对于拥有大量田骨但其座落极其分散的田主来说，以租额4%的代理费用代为收租的租栈，是极有“经营效率”的(Lojewski 1980)。而且，租栈大多由有地位的绅士(gentry)经营，在代理向官府交纳槽粮方面，它也可以保护那些没有地位的田骨权人免受衙门官吏的盘剥。为着自己的利益考虑，它也在要求官方降低税额方面扮演了积极的角色。其存在也有利于减轻田主和佃户之间的紧张关系(Lojewski 1980)然而，很难相信事情总是这样美妙的。五十年代土地改革之后，就在苏南的无锡、苏州、常熟、吴江一带，揭露出很多关于使用暴力手法催租的骇人听闻的案件。(潘光旦、全慰天1951；孙毓棠1951；周其忠1965)而且，我们也不能忽略传统的道德观念在保证交租的可靠性、维系“一田两主”制方面的作用。当费孝通问到“你为什么要交租?”时，开弦弓村的老年人回答说：“地是地主的，我们种他的地，我们只有田面。没有田底，就不会有田面。”费孝通接着评论道：“这些习惯规定的约束力是适合于维护这个制度的，不仅是对于监禁的恐惧心理才使得佃户履行职责。”(费孝通1986：133)
田皮的转让不限于卖(活卖或绝卖)，田皮转租后“久佃成主”也是所在多有。如此一块田地上便可能存在三个人的三束权利，形成“一田三主”(仁井田升 1992)，田面主成为所谓“二地主”，佃户除向田骨权人交“大租”外，还得向田皮权人交纳“小租”。
安徽绩溪县：绩溪田地，向分三种名目，一曰起佃，此等田地，系将大买小买草粪各权利并合为一，最为上格；次曰大买，此等田地，只有所有权，而无佃权；三曰小买，又曰小顶，共权利以佃种为限。如或自己不种，转佃与他人耕种，得与大买人分收谷租，并独收麦租。大买人与小买人分收租谷时，其成数或二八，或三七，或四六不等。(《大全》四：42)
“一田三主”习惯，似乎福建、台湾发生最多(仁井田升 1992；杨国桢1988：113-122，291-304)。那里田骨、田皮又被称为“大租”、“小租”(因都成为收租权)，并且可以作为相对独立的物权权利，分别让渡典卖，“典卖契约按其对象地分为大小全租、大租、小租三种。”(杨国桢 1988：345)，典买程序与第三章所论相同(参见杨国桢 1988：345-354)另外值得指出的是，一田两主的习惯不仅见于田亩，亦发生于有竹木出产之山林，形成山皮山骨两束权利，与一田两主大同而小异：
江西乐安县：竹木山场，有山皮山骨之分。竹木所有权谓之山皮，土地所有权谓之山骨。山皮所有人对于山骨所有人，仅须永远按年交纳山租，并无年限限制。其山骨所有人，亦不能收回自种竹木。如果山皮所有人自愿让还，得将竹木削光还山免租。再，山皮山骨所有权均可独立典当或转让。(《大全》四：28)
然而，由于山场除有竹木、垦种等经济收益外，往往还被视为起屋造坟的风水之地。我们看看福建闽清是如何在山皮权人和山骨权人之间界定“风水地”的产权的：
福建闽清县：闽清之山，多分皮底，其底主甲如将该山付乙垦种，递年只收山租，立字交乙执凭，从此乙为皮主，得再转付与丙承佃，立约分抽其利益，不准甲出干涉。但该山内如有吉地可以盖屋造坟，由甲收价立字，批卖于丁，或赠于戊，乙丙亦不得干涉。该吉地四至通常自所围之岭量起，前后左右各一丈二尺为准，惟四至内如有树木等物必须砍伐者，应由甲等酌向乙丙偿还损失。(《大全》四：28)
福建闽清县：闽清山底在城内池张两姓最多，并无契证，只凭簿据管业，凡遇批卖吉地，有山皮者不敢抗拒。(《大全》四：28)
福建闽清县：闽清人信风水之说，凡欲圈地造墓者，其前后左右须各距离他人墓地一丈二尺以外，否则必致涉讼。(《大全》四：28)
即风水地(吉地)址由山骨权人拥有，这形成对山皮权人权利的限制，但是，山皮权人对于山
皮上之附着物如树木之类的权利是极为清楚的，拥有“吉地”址批卖权的山骨权人如有侵犯，须按“责任规则”(liability rule)(Calabresi and Melamed 1972)予以赔偿。
更有意思的是江南鱼米之乡，养鱼栽稻都需有水相随，但同一湖泊或水塘，灌溉取水权和取鱼权亦可分立，是为“水面权”和“水底权”，或曰“一水两权”。
湖北广济县、谷城县：广济县习惯，有塘水而无塘底者，只能取水，有塘底而无塘水者，
能取鱼。谷城县习惯，塘水与塘底所有权各别者，各照契约所定行使权利。(《大全》四：35)
湖南常德县：此项习惯之成立，必须多数人共有一湖而发生。例如甲乙丙丁共有一湖，甲乙仅有该湖水灌注田亩，而无收益鱼利之权，谓之水面权，丙丁则有收益该湖鱼利及车灌之权，谓之水底权。(《大全》四：35-36)
湖北麻城县：麻城习惯，塘水所有权人，只能灌溉禾苗，而不能养鱼，塘底所有权人，只能养鱼而不能灌溉禾苗。(《大全》四：40)
灌溉权(水分)和养鱼权(鱼分)之间可以互相转移，当然也可以分别转移，然而鱼无水不能存活，故鱼分对水分有较多的依赖。
湖北竹溪县：竹溪县习惯，塘水所有权人，如欲全其塘水及塘底之利用时，须向塘底所有权人租赁塘底，每年完纳租课。如塘底所有权人遇有必要事故，仍得随时向塘水所有权人要求解除租约，退还塘底。(《大全》四：40)
江西赣南各县：塘有水分鱼分之别，有塘底塘面之别。全塘出卖，固无问题，若系共有之塘，有鱼分者当然有水分，有水分者不必有鱼分。有塘底当然有塘面，有塘面不必有塘底。盖塘水系随田转移，鱼分必契约载有放养字样，始有养鱼权。塘面但契内载有某塘灌荫，即属有分。塘底必契内载明某塘沙坞，或沙湖字样。塘底开井养泉，谓之沙坞，始能于塘面涸竭之时，更引塘底之水。(《大全》四：31)
湖南临澧县：湘省民间卖田契约类皆载有塘堰几口字样。盖因水为田亩，卖田而水必随之，原为定例。惟堰水可能蓄鱼，故遂有鱼分水分之别。临澧县习惯，民间卖田，有将鱼分水分概行售卖者，有仅卖水分而未卖鱼分者，苟于卖契上未经载明并卖鱼分，则卖主对于该堰虽无水分，仍有可以蓄鱼之权利。此项权利，已为该邑人民所公认。(《大全》二：18)
上例中“盖因水为田母，卖田而水必随之，原为定例”一语其为关键，它意味着灌溉权(水分)对于水田来说，可能是土地产权权利束中的一部分。如果“水分”与“鱼分”属不同的人所有，一旦养鱼和灌溉在用水问题上产生矛盾，我们尚不知道如何处理。
权利的分化有时候达到惊人的程度，安徽贵池的取鱼权甚至按大水小水划分为两束，可归不同的人所有。
安徽贵池县：贵池渔业买卖，在同一湖河四至之内，有大水小水之分。其契内载明船网采取鱼息字样者，只能于大水时取鱼，水落则否。若载明萼〓花篮采取字样，则于小水时采取鱼鲜。(《大全》：42)
然而，水和鱼都是所谓“易逝的财产”(考特、尤伦 1994：170-184)，“水分”与“鱼分”，“塘面”与“塘底”的权利划分，比起“田皮”、“田骨”和“山皮”、“山骨”的划分来，在技术上更难以界定，互相侵犯的可能性也大：
湖北汉阳县：汉阳习惯，湖水湖地之所有权各别，均属所有人各照契据所载管业，系契据上分而为二，非习惯上分而为二。大都有湖地权者多系栽种水藕，以备水涨时仍可享其权利，有湖水权者多系捕取鱼虾，无论水退水涨，均可享受湖水内之权利，界限天然，无待划分。其所以有纠葛者，系因水涨湖满，有湖地权者欲藉其湖地以侵越湖水权(如捕鱼虾、刈水草之类)，而有湖水权者，亦欲藉其湖水权以侵越湖地权(如采莲、挖藕之类)。彼此冲突，乃至发生争执。(《大全》四：40)
在开弦弓村，水有航行、灌溉和出产鱼虾、水藻三项功用，分别实行不同的规则。(费孝通 1986：124-126)而且，湖中的捕鱼权、捞虾权和采水藻的权利是互相独立的，可以由不同的人或集团分别享有。1925年，开弦弓村需要钱修理河上自卫用的栅栏，周村长就把村西湖中的捕鱼权租给了湖南来的人。签订契约之后，村长向村民宣布，今后村里人不得去湖中捕鱼。费孝通在村中调查的时候(1934年)，发生了一起争端，湖南人抓获了一条捞虾的船，把捞虾人押送到城里的警察署，控告他们偷窃。周村长抗议说，租给湖南人的“不是那个湖，而是在湖中捕鱼的权利，这个权利不包括捞虾的权利。”最后，被抓的人获释。(费孝通 1986：124)这里，我们看到了习惯作为一种“地方性知识”(吉尔茨 1994)在不同文化区人们之间造成的误解，湖南来的人显然是把捕鱼权理解为捕鱼捞虾的权利了(如果不是故意这么理解的话)，而在开弦弓村，捕鱼权得到了更严格的解释。最后，还是开弦弓村的“地方性知识”占了上风，这也许是因为它跟警察署在地域和文化上离得更近的缘故。
关于地权、山权以及水权的分化和交易，我们就讨论到这儿。但是，为什么在中国，尤其是在东南诸省和台湾一带，土地等的权利会被如此细分，以至于和国家法形成冲突(见第五章)，仍然是不清楚的。陈秋坤指出，在台湾，“租佃内容随着土地品质的改变而变动。一般而论，在耕地尚未成熟前，地主采取分成租，与佃户分享自10%至20%不等的收益。等到三年至六年，田土生产稳定之后，再改为定额租--通常为水田每甲八石谷。其次，由
于实际耕作的佃农享有‘永佃权’，他们可藉此经营权而发展出独立的‘田面权’，再由分租田面权而开展出‘小租主’的权益。由于小租的收入恒在每甲水田三○至四十石之上，因而小租主在每甲水田的实际权利，远比‘大租户’来得多。从这个角度来看，租佃关系是一种随地利而调节的交换契约行为。”(陈秋坤 1988)也就是说，在微观上，随着生地逐渐垦为熟地，分配风险的考虑逐渐让位于节约交易费用的考虑，因为比起分成租佃来，定额租佃的交易费用更少(张五常1994)，然而究竟选择分成还是定额租佃，合约执行的机制取决于村庄的“社会结构”(Otsuka and Hayami 1988)。但是，就现有文献看来，在宏观的人口增长条件下，有期限的定额租佃如何转化为永佃，永佃又如何转化为“一田两主”和“一田三主”，仍然缺乏最初步的研究［1］
注释：
［1］人口压力下的技术变迁，见Boserup 1981，人口压力下的制度变迁，见Hayami and Kikuchi 1981；关于中国农业史上随着人口密度的不断增加，雇工经营制、分成制的衰落与定额租制的兴起，见赵冈和陈钟毅1982：255-257，355-385。鉴于本文首先是一篇法学的毕业论文，不可能在这个问题上过多展开。
（2）民国立法者的错误
更有意思的是一田两主的命运，近代的、西方的物权法体系中并无这个“怪物”，田皮权被轻易地指认为“永佃权”办理。
来问所称田面权，既系由佃户承垦生田而来，其承佃纳租及得将权利让与他人各情形，与民法第八四二条所定永佃权之性质相当，自可依声请以永佃权登记，至保有田底权之地主，本为土地所有人，当然以所有权登记。(院字第1703号，民国二十六年［１９３７］七月三十一日)
来文所称之田面权如系支付佃租，永久在他人土地上为耕作或牧畜之权，自应认为永佃权，而为该项权利之登记，田面权人得不经田底权人同意而将田面权出租之习惯，虽与民法第八百四十五条之规定不合，亦仅不得依以排除同意之适用，其田面权仍不因此而失其永佃权之性质，倘来文所谓辗转租让实系永佃权之辗转让与，则为民法第八百四十三条之所许，尤无问题。(院字第3743号，民国三十六年［1047］十二月二十二日)。
然而问题是田面权之出租与永佃权之让与仅有表面上的相似性，将田皮权硬指为永佃权并无助于问题的解决。1929年《民法典》第845条规定：“永佃权人不得将土地出租于他人”，把田皮权等同于永佃权在实际中给田骨权人纷纷撤佃提供了借口。1930年11月30日《江苏无锡国民导报》报道，本来江苏无锡之田面权可以自由顶替，而近来各仓厅为便利起租起见，禁止田皮权人出卖“灰肥田”。律师蔡毓钟于1930年底代表杨保滋堂仓厅警告佃户，有“……各佃农(指永佃农)非经本仓厅同意，不得以灰肥租擅卖他人。……违则撤佃，取消其佃权”等语。(《中国经济年鉴》(1934(G)80)。另，该《民法典》第846条规定欠租达二年之总额以及第847条规定撤佃以意思表示为之，为单独行为等，“亦为促使永佃消灭之有利契机”(《南京中央日报》1933年3月14日，《中国经济年鉴》(1934(G)81)。对民间习惯的无视与无知，终于走到了法律保护佃权的立法原意的反面。
（3）一切所有权都是因时效而成熟的他主占有。
《中国物权法草案建议稿》第68条[未登记不动产的取得时效]
以自主占有的意思，和平、公开、连续占有他人未经登记的不动产满二十年者，可以请求登记为该不动产的所有权人。
本条规定，不适用于国有土地所有权，但可准用于基地使用权、农地使用权、临地使用权和典权。
梅因《古代法》P144:“萨维尼有一个格言，……一切所有权都是因时效（prescription）而成熟的他主占有(adverse possession)……有关所有权的概念不外乎包括这三个要素——‘占有’，‘他主占有’，即不是一种任意的或从属的而是一种针对世人来说的绝对占有，以及‘时效’，也就是‘他主占有’不间断地延续着的一定其间。……所有权以他住占有开始，并不足以奇怪。第一个所有人应该是武装的强有力的人，才能保证其物件的安全，这也并非出于意外。但是为什么一定要经过一定的时间，才能产生一种尊重它占有的情绪——这正就是为什么人类对于一切在事实上长时期存在的东西普遍加以尊敬的根源……
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