《证券法》立法历时六年（92──98年），经历三届全国人大（七、八、九届），先后五次提交全国人大常委会审议，于1998年12月29日正式颁布，于1999年7月1日生效实施。

《证券法》共十二章，二百一十四条。其篇章结构，一句话概括就是：一头二尾三行为六机构。一头，即总则；二尾，即法律责任、附则；三行为，即证券发行、证券交易、上市公司收购；六机构，即证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构、证券业协会、证券监督管理机构。

尽管这部《证券法》还存在着这样或那样的问题，但从整个篇章结构及体系来看，应该承认还是比较完整、严谨的，证券市场所需要法律规范的主要环节和对象基本包括在内，没有出现重大余漏，这是这部法值得肯定的地方。

尚有探讨余地的是，关联交易和征集投票权该不该在《证券法》中加以规定？笔者认为，关联交易虽然并不直接涉及股票交易问题，关联交易的规范也主要应该由公司法和公司章程来作出规定（目前的《公司法》没有规定），但关联交易涉及的信息披露则属证券法规范的范畴，证券法应该对此作出相应的规定。征集投票权与要约或协议收购一样，是收购人取得上市公司控制权的重要方式。由于征集投票权同样涉及市场公开的问题并影响股票价格，证券法作出相应规定也未免不可。证券法草案中曾有过原则性规定，而正式出台的证券法没有作任何规定，目前的《公司法》在该问题上也是空白，因此留下立法的“真空”。

篇章结构的另外一问题是，从《证券法》目录看，第四章至第十章规定了六种参与证券市场的主体，除证券交易所和证券业协会外，其他主体本该都可以冠以“机构”之名称，以保持章节名称之间的协调和完美，但遗憾的是立法者未使用“证券经营机构”一词，却以“证券公司”取而代之，使这种本可取得的协调落空。

《证券法》学习的重点应该放在总则、证券发行、上市公司收购、证券公司等章节，因为与现有规则相比，这些方面的内容有较大变化。从市场规范的角度来看，“证券发行”主要要解决的是过度包装或虚假包装的问题；“证券交易”主要要解决的是过度投机问题；
“上市公司收购”主要要解决的是上市公司质量，资源合理配置问题；“证券公司”主要要解决的是券商“空”以及行为不规范的问题。

第一章 总 则

总则包括立法宗旨（第1条）、适用范围（第2条）、基本原则（第3、4、5条）、管理体系（第6条──第9条）。

一、立法宗旨

为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会 经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。

立法宗旨也即立法目的。证券法的立法目的是：

规范证券的发行与交易行为；
保护投资者合法权益；
维护社会公共秩序；
促进社会主义市场经济发展。
证券的发行和交易是最为基础的证券活动，证券法为证券的发行和交易提供一种规则，使发行和交易能够依法规范进行，这是证券法立法最为直接的目的。

保护投资者合法权益以及维护社会公共秩序，是任何类型国家或地区证券立法都必须遵守的两项原则，也是多数国家和地区证券立法的共同目的。在高度复杂并充满风险的证券市场上，投资者处于相对弱者地位，容易受到不法侵害，因此法律需要特别强调对投资者合法权益的保护，以维护投资者对市场的信心。同时，证券市场是整个社会经济活动的重要组成部分，一旦出问题对整个社会公共秩序都有可能带来危害，因此通过规范证券发行和交易行为，保护投资者合法权益，以达到维护社会公共秩序的目的。

至于说“促进社会主义市场经济发展”，有人提出，社会主义市场经济是否已经建成目前理论界存在不同看法，现在谈“促进”似乎为时尚早了些。相反，世界上许多国家和地区证券立法所主导的最根本的立法宗旨，即“促进证券市场高效、安全运作”却没有被我国证券法采纳。

二、适用范围和调整对象

在中国境内，股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易，适用本法。本法未规定的，适用公司法和其他法律、行政法规的规定。 政府债券的发行和交易，由法律、行政法规另行定 。

如何确定该条内容，在立法过程中争论很大。现规定较为清楚，包括适用范围、调整的券种、调整的行为、和法律适用的协调。

适用范围。
证券法只适用中国境内证券的发行和交易，因此B股、H股、红筹等不适用证券法的规定。B股属境外发行境内上市的外资股，投资人限于境外人士和机构，根据本法第213条的规定，这类股票的管理办法由国务院另行规定。H股等属境内企业在境外（香港）发行、上市的股票，主要应适用境外的规则，但是根据证券法第29条规定，境内企业直接或间接到境外发行证券或将其证券在境外上市交易，首先须获得证监会批准。
调整的券种。
证券法主要调整的是股票、公司债券，同时也没有完全排除其他证券种类。今后还有那些券种要受证券法的调整，由国务院根据市场发展情况和实际需要加以判断确定。从目前情况看，基金和可转债应归证券法调整。因此，今后一段时期内能够适用证券法的券种有三大类：股票、债券（公司债、可转债）、基金。国债的发行与交易被证券法明确地排除在适用之外。国债是财政部代表国家发行的以国家信用作担保的特殊债券，其发行当然不应适用证券法的规定。在国外，政府债券也一般被列为“豁免证券”。问题是国债完成发行进入二级市场交易阶段后，同样存在一般证券交易所存在的共同问题，如市场操纵、内幕交易、证券欺诈等行为，排除国债交易对证券法的适用理由似乎不充分。
调整的行为。
证券法既调整证券的交易也调整证券的发行行为。是否调整证券的发行，是证券法起草过程中争议较大的问题之一。问题主要出在于，证券的发行在我国公司法中已有规定，再在证券法中规定是否重复，是否有必要？持肯定看法的人认为：（1）发行与交易不可分割，只调整
交易不调整发行，不完整，不利证券法对证券市场整体的规范；（2）公司法只规定了股票、公司债的发行，对其他券种的发行没有规定，只能通过证券法弥补；（3）公司法虽然对股票、公司债的发行有规定，但公司法与证券法侧重面不同，同时公司法由于立法较早，存在一些问题，证券法应该对公司有所突破、补充和完善。证券法已明确将证券发行作为调整的对象，并其专列为一章。

证券法与公司法及其他法的关系。
原草案曾规定，证券的发行适用公司法的规定，公司法没有规定的适用证券法。该规定违反了同一等级的法律后法优于先法适用的原则，显然不妥。现证券法规定，在调整证券发行与交易方面，优先适用证券法，只有在证券法没有作出规定的情况下，才能适用公司法和其他法律、行政法规。证券法优先适用的规定，极大地提高了证券法地位和权威性。

三、证券法的基本原则

第三条 证券的发行、交易活动，必须实行公开、公平 、公正的原则。

证券发行、交易活动的当事人具有平等的法律地位，应当遵守自愿、有偿、诚实信用的原则。 证券发行、交易活动，必须遵守法律、行政法规；禁止欺诈、内幕交易和操纵证券交易市场的行为。
以上三条确定了证券法的三项基本原则，即
“三公”原则
民商事原则（或诚信原则）
禁止性原则（或合法性原则）
“三公”原则是证券法的核心原则。其中，“公开“主要强调的是证券市场信息的公开化和充分披露，投资者只有在获得全面、准确信息的基础上，才能够为自己作出的投资选择承担风险。正如路易斯.D.布兰代斯所言，“公开原则可以矫正社会上及企业中的弊病，它犹如太阳，是最好的防腐剂；它犹如明灯，是最能干的警察。”；“公平”指的是证券发行与交易活动中，所有参与者法律地位平等，投资人在市场上机会均等、公平交易、平等竞争；但“公平”不等于“公正”，“公平”要求的是一个平等的竞争环境，而“公正”涉及到对具体制度的价值判断。在证券市场上，“公正”突出体现在两个方面：一方面在证券发行和交易的当事人之间保持某种平衡，例如法律更倾向保护弱小投资大众，赋予他们更多的权利；另一方面，在证券市场的管
理者和市场行为主体之间也要保持平衡，最起码的要求则是监管机关对一切被监管对象给以公正待遇，一视同仁。

平等、自愿、有偿、诚实信用原则，是民商事活动的基本原则。也就是说，在证券活动中可以形成多种法律关系，除监管与被监管的行政法律关系外，还存在着大量的民事法律关系，既然存在民事法律关系，这种关系自然要适用民商事活动原则来调整。

证券的发行和交易必须遵守法律、行政法规，而证券欺诈、操纵市场、内幕交易等这三种行为直接违反法律、行政法规，与“三公”原则、“诚信原则”背道而弛，成为各国证券法严格禁止的对象。“禁止性原则”或合法性原则，是对前两原则的进一步阐述。

四、证券市场管理体系

证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。证券司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行

监督管理职责。

在国家对证券发行、交易活动实行集中统一监 督管理的前提下，法立证券业协会，实行自律性管理。
国家审计机关对证券交易所、证券公司、证券登记结算机构证券监督管理机构，依法进行审计监督。
以上几条确定了证券市场管理体系（也有人认为是证券法的基本原则），即：
证券业与其他金融业分业经营、分业管理
证监会的集中统一监管管理
行业自律管理
国家审计机关的审计监督管理
证券业与其他金融业分业经营、分业管理
证券业与银行、信托、保险分业经营、分业管理主要是为了防范金融风险。该规定体现了97年中央金融工作会议精神。

银证分离。证券风险有多大，现在还看不出，但如果商业银行的存款转到投资银行，证券市场风险转移到银行业，则肯定危险。国际上的做法有两种，一是银证合一，一是银证分离，不过新的国际趋势却是银证合一。这里只规定银证业务分离、机构分离，而没有说银行不能向券商融资；
证信分离。国家审计署97年对信托投资公司、98年对证券公司进行审计，发现很多问题，尤其是信托业问题较大，业务、投资及管理都较混乱，近年来出现的中农信事件、广信事件都说明信托业潜伏着较大危机。自中国国际信托公司取得证券经纪业务后，其后起了效应作用，全国的信托公司开始从事证券经纪业务。不少信托投资公司利用经营证券经纪业务之便，擅自挪用客户保证金投资于不易变现的项目，一旦出问题有可能发生兑付危机，影响证券市场的稳定。证券法生效后，信托公司的经纪业务被拿掉，真正的信托业务又没有形成，信托业的生存问题如何解决？
证保分离。依保险法的规定，保险公司的资金限于在银行存款、买卖政府债券和国务院规定的其它资金运用形式。保险公司的资金不得用于设立证券经营机构和向企业投资。
2、证监会的集中统一管理
这个问题也是证券法起草过程中争议较大的问题之一。我国证券市场监管体制长期以来一直没有理顺，先后经历了财政部、中国人民银行、国务院证券委、证监会作为主管机关的四个阶段，集中统一的监管体制始终没有形成，影响了对证券市场监管的效率。

97年全国金融工作会议后，证券市场集中统一管理的监管体制才开始逐步形成。先是人民银行对证券机构审批权等权力移交证监会；接着，深沪两交易所于97年12月从深圳市、上海市划归证监会；同时，全国各地方40多分属地方政府的证管办收归证监会。在此基础上，证券法明确规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。这里的用语是“证券监督管理机构”而非原来的“证券监督管理部门”，实际上指的就是中国证监会，只不过考虑到这一机构的名称今后有可能发生变化，不便在证券法中直接指名而已。证监会对下属机构实行的是垂直领导。

一个问题是，目前证监会是一个事业性质的单位，并收取管理费。有人认为，事业性单位行使行政管理权力不合适。不过，这种情况在境外很普遍，如美国、英国、香港等国家和地区的证券管理机构也都不属政府的行政部门。美国的证券管理委员会由五名委员组成，其产生是通过议院的提名和同意由总统直接任命。之所以这样安排是为了尽可能避免政府过多地直接干预证券市场，同时证券业管理人员的素质要求高，相应地收入水平也较政府一般公务员高。
证监会集中统一的监管，将使证监会的监管力度和效率得到迅速加强，打擦边球的机会减少，违规受查处的可能性增大。

3、行业自律管理

证券市场是一个复杂的市场，仅仅依靠国家的监管是不够的，还必须发挥行业公会自律管理的作用。这里主要是指证券商，特别是证券公司的自律性组织，是社团法人。中国证券业协会已于1991年8月28日正式成立。从这些年的实际情况看，中国证券业协会的作用亟待加强。

4、国家审计机关的审计监督管理

该条是根据部分人大代表和国家审计署的意见增加进去的，原草案没有此项内容。国家审计署认为，98年对券商审计效果好，应该以法律形式确定审计监督的法律地位，以加强证券市场的外部约束。

审计监督的对象除证券公司外，还包括证交所、登记结算公司、甚至证监会。由于只有证券公司才是完整意义上的经营实体，自然成为审计监督的重点对象。审计监督的特点是滞后性监督，因此对今天没有暴露的问题并不意味着明天仍不被发现，现在没有追究的违规问题，并不表明将来不会被处罚，这一特点对被监管对象的行为能够起到有效约束作用。但从立法的角度来看，在证券法中有无必要对审计监督专门作出规定，值得商讨。国家审计机关的审计权限、审计内容、范围以及对象等等都已在审计法中作了规定，国家审计机关对证券相关机构的审计仅仅是其依法正常行使审计监督权的一部分，即使证券法
不作规定，这种权力依然存在。再在证券法中加以强调，只能说明当前国家政策的偏向而已，其结果模糊了法律与政策的界限。否则，有人不禁要问，税务监管、工商行政监管等等是不是也在证券法中作
出规定呢？类似的问题还存在于证券法第76条关于禁止任何人挪用公款买卖股票、第135条关于证券公司合法经营不受干涉等规定中。挪用公款干什么也是不行的，同样的道理，不仅仅是证券公司，任何
企业合法经营都不应受到干涉，这是最一般的法律要求，没有必要再在证券法中强调。

第二章 证券发行
公开发行证券核准与审批制（第10条）
股票发行的核准制；公司债发行的审批制（第11条）
对证券发行人和为证券发行出具文件人的要求（第12、13条）
发行审核委员会及有关规定（第14、15条）
投资风显自担原则（第19条）
证券承销以及券商行为（ ）
第十条 公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准或者审批；未经依法核准或者审批，任何单位和个人不得向社会公开发行证券。

1、证券发行的合法性

证券法从证券的发行、承销和交易三个环节对证券的合法性加于规定，即证券的发行必须符号法定的条件并经法定机关核准或审批，未经核准或审批的发行属非法发行，发行人要承担法律责任，行为严重的构成非法发行罪（参看本法第175条，及刑法第 条）；证券公司承销的证券必须是依法发行的证券，证券交易当事人依法买卖的证券必须是依法发行并交付的证券（第30条），证券公司承销或者代理买卖未经核准或者审批擅自发行的证券，要承担法律责任（参看本法第176条，刑法第 条）；

关于公开发行
\pnb0该条是针对公开发行的规定，没有提及私募或定向发行，但也没有明文禁止，其合法性有待国务院进一步明确。实践中涉及到私募或定向发行的情形有：
B股发行中的私募。但由于B股不适用证券法，与该规则不发生冲突；
资产重组中，上市公司向资产注入者定向发行股票，如上海五家纺织上市公司的重组就存在这种情况；
在场外交易市场清理过程中，上柜公司被上市公司吸收合并而发生的股票置换，也存在定向发行的问题；
此外，为规避不得定向募集的规定，实践中还存在着某一单位成千上万人的职工（自然人）共同作为发起人设立股份公司的情况，对该行为该如何看待和处理？

第十一条 公开发行股票，必须依照公司法规定的条件 ，报经国务院证券监督管理机构核准。发行人必须向国务院证券监督管理机构提交公司法规定的申请文件和国务院证券监督管理机构规定的有关文件。

发行公司债券，必须依照公司法规定的条件，报经国务院授权的部门审批。发行人必须向国务院授权的部门提交公司法规定的申请文件和国务院授权的部门规定的有关文件。

1、股票发行核准制──股票发行制度的重大变革。

原证券法草案并没有该内容，是李鹏委员长来深圳时确定的。过去，股票的发行由于实行的是审批制，政府证券管理部门要对股票的发行进行的是实质性的审查，在这种情况下，对投资者因发行人造假行为（如红光实业）而导致的损失，强调“风险自担” ，政府不承担任何责任，是极不公平的；但另一方面，证券监管部门对如此多的企业发行实际上又难以做到实质性审查，要政府对投资者因此发生损失承担责任，也是不现实。为了将政府从这种窘境中解脱出来，同时在发行制度上向国际化靠拢，对发行审批制作了改革，提出了核准制的概
念。

核准不是简单的审核批准，要以国际通行的概念来理解，否则又成了审批制； 国际上，在证券发行的审批制度方面，存在注册制（或称登记制）和核准制两种形式。前者，法律并不对证券发行的实质条件作出规定，只是要求发行人依法将公开的各种资料全面、准确地向证券监管部门申报，证监部门只对提交的材料的全面性、真实性、准确性和及时性作简单的形式审查并登记，若无异议，申请自动生效；后者，法律一般对发行股票的实质条件作了具体规定，证监部门对发行人提交的材料是否符合这些规定进行核查，符合条件即准予发行，但
不对发行企业作实质性审查，强调的是否决权；而审批制是指法律不仅明确规定发行股票必须符合的基本条件，同时要求证管部门对发行人提交的材料进行审查，同时对哪些企业能发行，那些不能发行作实质性判断，强调的是决定权。 应该说核准制是审批制向注册制的过渡。但也有人认为，在目前条件下，实行核准制与原审批制不会有本质上的变化。究竟有没有区别还要拭目以待。 过去的审批制，存在不少弊端。企业进入市场的标准是政府标准，而非市场标准，政府的
审批导致权利滥用，滋生腐败，“寻租”严重，同时政府也无法做到实质审查，权力与责任不匹配。而另一方面，我国投资者金融知识浅薄，风险意识差，现时就采用注册制也不可能。只能是在强调实管理的同时，逐步淡化实质审查、强化信息披露，提高投资的判断能力，加重发行人的责任，向注册制过度。

2、关于债券的发行的审批制

严格说，只有股份公司和有限责任公司发行的债才是公司债，除此之外只能称为企业债。目前这一块较为混乱，那个部门都不愿管，该条第二款并没有明确由那个部门管，今后国务院授权哪个部门尚未决定； 今后非公司制的企业发行债券是否也要象发行股票一样，先进行公司改制，然后发行。非公司制的企业发行的债券在到期无法还本付息的情况下，其上级主管部门是否要对此承担责任？公司债的发行实行的是审批制，而非核准制，比股票的发行严格；起草的过程中，有人提出不将公司债不归入证券法，但这样的证券法实在太难看。
第十二条 发行人依法申请公开发行证券所提交的申请文件的格式、报送方式，由依法负责核准或者审批的机构或者部门规定。原有的对提交材料的格式和报送方式的规定，随证券法的出台，需要重新清理，修善。

第十三条 发行人向国务院证券监督管理机构或者国务 院授权的部门提交的证券发行申请文件，必须真实、准确 、完整。为证券发行出具有关文件的专业机构和人员，必须严格履行法定职责，保证其所出具文件的真实性、准确性和完整性。发行人对文件的责任与中介机构责任并不完全一样。发行人的保证责任是绝对的，即必须“真实、准确、完整”，而对中介机构及人员的保证责任要求相对要松些，只要求其保证所出具的文件“真实性、准确性、完整性“，有一定的抗辩余地。

第十四条 国务院证券监督管理机构设发行审核委员会 ，依法审核股票发行申请。 发行审核委员会由国务院证券监督管理机构的专业员和所聘请的该机构外的有关专家组成，以投票方式对股票发行申请进行表决，提出审核意见。发行审核委员会的具体组成办法、组成人员任期、工作程序由国务院证券监督管理机构制订，报国务院批准。

审委会──新规定

人大代表意见大，认为证监会在发行方面权力很大。而证监会认为，其实真正的决定权在地方政府和部门。为了确保审核工作严格、公正，在在草案上会前（19、20日），有关人员经讨论，决定增加审委会内容。

人员构成：由证监会专业人员和聘请的专家组成；投票方式：最先有人提议采用记名投票，以便分清责任，但也有人反对，认为采用记名投票，将使委员们承担的责任过大，现未作具体规定；审委会只负责提出审核意见，对发行没有最终决定权。
第十五条 国务院证券监督管理机构依照法定条件负责核准股票发行申请。核准程序应当公开，依法接受监督。参与核准股票发行申请的人员，不得与发行申请单位有利害关系；不得接受发行申请单位的馈赠；不得持有所核准的发行申请的股票；不得私下与发行申请单位进行接触。
国务院授权的部门对公司债券发行申请的审批，参照前二款的规定执行 。
对审核人员的行为的要求。由于缺少相应的责任条款，这些要求能否得到执行还难说。

第十六条 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门应当自受理证券发行申请文件之日起三个月内作出决定；不予核准或者审批的，应当作出说明。
核准制是不需要三个月这么长的时间的，这点令人怀疑核准制最终与审批制有没有实质区别。

第十七条 证券发行申请经核准或者经审批，发行人应当依照法律、行政法规的规定，在证券公开发行前，公告公开发行募集文件，并将该文件置备于指定场所供公众查阅。发行证券的信息依法公开前，任何知情人不得公开或者泄露该信息。
发行人不得在公告公开发行募集文件之前发行证券。

发行保密

在证券市场发达的国家和地区，如美国，在证券发行注册文件提交证管会之后尚未正式生效之前的这段时间里，承销商通常要组织一场“路演”（roadshouw），将发行人的高层领导带到美国甚至欧洲的一些金融中心城市去，与那里机构投资者和经纪商进行会商、洽谈，征求投资者的投资意愿。当然，在此期间任何证券的实际销售都是不允许的。“路演”有利于发行企业的形象宣传，扩大发行企业的影响，帮助主承销商确定证券发行价格。

第二款关于“发行证券的信息依法公开前，任何知情人不得公开或者泄露该信息”的规定，使发行人在上报发行文件后正式公开招股书之前的这段时间里，无法进行任何有关发行的宣传、推介活动，从而使“路演”这一有助证券发行（尤其在证券发行市场条件不好的情况下）的良好制度无法“引进”。

第十八条 国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门对已作出的核准或者审批证券发行的决定，发现不符合法律、行政法规规定的，应当予以撤销；尚未发行证券的，停止发行；已经发行的，证券持有人可以按照发行价并加算银行同期存款利息，要求发行人返还。

证券发行决定的撤消及补救措施

该行为是一种具体的行政行为，由证监会或国务院授权的部门作出；
撤消的原因是发现发行不符合法定条件，有可能是发行人出差错或故意造假，也可能是证监会出差错，不该核准的核准了； 其后果是原决定被撤消，发行人停止发行，并采取相应补救措施。此外应该追究当事人的责任。如果是证监会的失误，应依第204条规定追究当事人的法律责任。
第十九条 股票依法发行后，发行人经营与收益的变化 ，由发行人自行负责；由此变化引致的投资风险，由投资者自行负责。

投资风险自担原则

与股票发行核准制有关。原规定是“国务院证券主管部门对证券发行申请作出的批准决定，并不表明其对发行人放行证券的价值及其受益作出实质性的判断或保证”，该规定被引用于招股书的前言，作为宣示性说明。虽然比较符合国际惯例，但适用前提应该是发行注册制或核准制。现规定对政府的责任避而不提，仅对发起人和投资人的责任进行风险提示。言外之意，政府对上市公司经营亏损没有过错，投资者亏了钱不要找政府。