[案例摘要]

浦东清水湾小区由“畅苑物业”管理，后者的“上级行政单位”，是该小区的原开发商“金桥房产”。居民入住以后，根据《上海市居住物业管理条例》，经过业主代表投票选举，产生了业主委员会，由7人组成。半年以后，委员会发现，“畅苑物业”在四个方面不能令人满意。第一，小区违章装修──约有200-300户装修时拆了承重墙，物业公司对此“眼开眼闭”，因为这些装修公司和物业公司“有特殊关系”，造成了安全隐患。第二，小区治安不合格──一年多发生了12起入室盗窃案。第三，小区绿化问题──有大片草坪树林遭虫害而死。第四，多收费问题──经计算，物业公司每平方米多收了6元维修基金，总数达到100万元，拒绝还给业主。在双方谈判没有效果的情况下，业委会决定另聘物业公司，“引进市场机制，谁能服务好，价格低，就选谁”。他们以两票弃权、四票通过选聘了“上房物业”。但是，一段时间过去了，“畅苑物业”没有离开，“上房物业”也没有进来。在“上级行政管理部门来电指示”后，上房物业（暂时？）婉言谢绝了应聘签约。报道说，上海这种情况“已经出过十多次了”。

（资料来源：《南方周末》2000年5月19日，“业委会抄不掉物业公司”，记者扬海鹏。）

我注意到，这里的“业主”是居住者或家庭本身，他们是经市场购买取得房屋财产的，这样，他们的背后应当不存在同一工作单位，或者即便是偶然如此，单位也不再具有产权人（业主）的身份。虽然这里的案例和“单位业主”的情况不同，但是却有类似的监督困难存在。这表明，即便房屋产权关系已经在形式上有所变化（例如业主拥有证明其财产的房产证），但业主仍不能掌握这些财产的管理权。这和注中论文讨论的、北京某小区权利配置状况并无根本区别，也就是说，当旧的业主（工作单位）失去意义，新的“业主”随着房屋财产关系的变化产生之后，原有的权利配置并没有取得相应的变化。这样，新“业主”和物业公司的关系仍旧具有传统居住区的性质，但旧业主（单位）的监督协调作用也无法施展。这是此类社区纠纷产生的原因之一。

（2）业主委员会是一种新型的公民组织。与过去不同的是，它试图进入公共管理领域，承担公民财产管理的责任。这类责任一直以来由其他组织承担，如居委会、房管处等，但这些组织进入公共管理领域的资格和工作业绩，并不由业主定义或评价，更和他们的选择无关。这是原有制度环境的产物，但是在房屋财产关系变化后，它的制度成本就充分表现出来了：这些组织和产权人利益不一定是一致的关系。这种不一致、而且无法运用选择性合约将其一致起来，是产生社区冲突的结构性要素。

（3）业委会通过选择权来控制物业服务的质量和成本，是发展公民权责、公民意识、公民自我管理和相互监督的机会，从政府方面看，也是行政机构转移某些社会管理义务的机会。公民财产的自我管理，通过权利配置的改变来完成──以上述案例来说，就是通过确立业主的公民权，允许公民代表（业主委员会）进入管理领域，通过选择对物业公司的服务施加约束，以保证房产的享用物达所值。从整个社会来说，通过这样的方式，在不同的行动者之间建立约束关系，其最终的结果，是促进各方的行为向更优化理性、符合社会公共利益的方向发展。这是一种成本更低、更有效率的社会整合形式，也是一种通过社会成员自我控制达成秩序的形式。它和政府的目标不矛盾，同时还减轻了它的社会管理负担。

它工作。更重要的是，信息的上达是否畅通准确也影响着事件的进展，如果出现了误传需要重新调查写报告，如果上达不畅通需要投递另外的渠道，如果进展缓慢需要不断催促，……所有这些工作说明了组织代理监督必须以畅通、准确、繁杂的信息传送为前提，这又使得单位组织不得不耗费相当的工作精力来进行主要工作目标之外的信息处理。不能不说这是一个额外的负担，许多组织理所当然竭力推脱之。

个体权利被鼓励（需要）转化为单位权利才能获得正当性，这是一个成本相对较高的安排。单位组织的代理地位不仅增加它自己的工作量，而且使得监督和被监督者之间加入了一系列其它的利益要素，监督计划可以因为这些要素轻易地被改变，在组织和组织的各种关系面前，居住者的利益常常降到次要位置。比如在上述例子中，产权单位希望小区房子尽快投入分配与使用，因而极大地依赖小区的合作态度。在水、电、气、修理和资金等问题上，并不是小区依赖产权单位，而是产权单位依赖小区。小区是产权单位联系政府管理部门的中介，因为房子不在大学管辖区内，管辖区由政府行政划界分配，管理公司的权利通过分配获得，和产权拥有者的挑选无关。因此，管理公司占据着资源调配的中介地位，它有着更多的机会约束产权单位甚至住户，这种“管制”而非“服务”的角色，决定了产权单位是“求”它而不是要求它。小区管理质量达不到要求丢不了它管辖权，丢不了它的员工饭碗，小区不能入住带来的收入减少是国家和产权单位的损失。因而，不是居住者、不是产权单位，而是小区管理者掌握了相当多约束他人的砝码，它无可比拟的优越地位可以用来控制不利于己的事情发生，它完全可以根据两个单位之间的关系，决定投入多大的管理力量，而产权单位必须小心谨慎处理和小区的关系以谋求对方的合作。如果大学不希望因这事件失去对方的合作，它当然没有代表居民的动力。因为对它而言，这么做有害而无利。

很显然，由于单位权利的正当性明显地优越于个人权利，它把一个两方涉及的、相对简单利益监督关系扯进了可能是由多方涉及的、多元复杂的利益关系中。在这个过程中，单位被授权代表利益的必然性和它自己其它利益发生冲突的可能性增加，在权衡的考虑下，单位有很多理由推脱代表责任，而居民无法拒绝这项推脱，结果便是他们的申诉行动不得不中断。在这个关系里不难观察到，个体权利不经过单位的组织化很难有效，解决交易中的双方倾向于互相只承认对方单位的组织权利，而忽略个人权利的正当性，这种现实一方面有助于住户所属单位进行利益权衡，另一方面，它间接地给了小区管理单位无视住户监督的机会，这样，没有提供正常服务就变成其它暂时无法解决之事的不成文理由，这些理由由两家单位之间历史的、现在的、和未来的各种交易关系的平衡组成，而居民的利益和交易受益方单位关系轻微，在交易中不具举足轻重的分量。如果单位不明智地参加了监督行动，就意味着打破了原有的平衡关系，所以它的最佳选择是尽量回避。但缺少了单位这个合资格的代表者，居民不能找到其它有组织上达的合法渠道，监督当然不能得到应有的结果，它只能“合理”地为其它利害关系所淹没。

相比较于产权单位，小区上级的行政监督有一定的效力，但这效力也相当有限，原因之一是结构的有涉性。行政监督往往由本部门的上级机关实行－而不是由工作、领导、关系、利益无涉的其它组织实施，工作关系的“有涉”对于监督的影响有目皆睹，这些关系产生出来的利益衡量完全可能使监督成为不利于本部门的事件。行政监督与契约监督不同，它通过上级检查实行，与利益联系不紧密，下属的管理水平高通常能带来行政荣誉，但这种行政荣誉并不能转化为商业信誉－比如不会因此扩大管辖权－接管那些不善管理的部门，相反，上级部门的权力扩张和利益获得必须通过本管理区的进一步挖潜，依靠占有，调拨和下属部门的盈利能力得到保障。而过多的和自己的下属过不去，势必损害这些利益获取，同时损害自我权威。这些考虑使得许多的行政监督化为泡影。

行政监督的部分效力来自于行政权的优先性和科层位序，它必须是以上下级的方式进行，由有更多行政权力的上级来监督下级。不同于水平监督的对等关系，行政监督结构是阶梯式的、由上而下的、大权威约束小权威的。而小权威为了避免被监督，倾向于阻止不利自己的信息向上流动，因而大权威需要依赖本部门行政结构之外的信息来源，如果这些渠道不畅通，行政监督也将无所作为。另外上面已经谈到，行政监督不是随时在场的，突击性和时紧时松是它的特点，这是造成监督效果不稳定的原因。同时，与产权单位监督一样，行政监督也需要依赖信息传递网络的有效工作〖3〗，行政部门必须设法保持接近信息源，必须确定直线管理的机关并公布于众。应当说，我们的行政监督实践已经积累了大量的经验，例如信访机构和接待日的设立，都是收集信息的安排，但是这些信息需要由权威处理才能有效，因为行政监督通常是上级对下级的事件，为了保持权威，必须确定纵向的领导和被领导关系，对于平级的、甚至下对上的监督关系，则须有更高级别的行政权威代理方能推行。因而，行政监督的有效是以更大的组织成本投入、以及排斥其它形式的监督权利为代价的。

无财产的权利

在上述分析中我们看到，房屋的产权单位大学和小区管理公司间的权利关系与产权理论描述的不同。产权理论以“委托－代理”说明两个交易者之间的关系：大学是委托者，小区管理公司是代理者，大学委托公司管理它的房产，如果大学将房屋出售给个人，那么委托者就变成所有居住者或他们的代表。很明显，这个关系中委托者是掌握主要控制权一方，即由他们选择（雇佣）“购买”管理公司的服务。大学的权利来源于它对房屋的拥有权和处置权，而管理公司是以相应的服务交换合理的收入。这组关系构成的条件是产权的完备－拥有、处置、收益权的统一，但是在上面的分析中我们已经了解，小区的管理质量并不影响到大学的收益－它不能因居住条件良好而增加房租（房租价格由政府统一规定），价格不反映质量，收益不因质量受到损失，大学当然对管理质量漠不关心。

在财产的处置权方面亦存在相同的问题。大学可以单方面决定出售房屋，但出售的合法证件须有小区的加入才能签发〖4〗，就是说，得由双方参加产权的处置才能有效。大学还不能够选择，它无权更换另外管理更佳、价格更低的代理者，因为房子建在什么地段，由政府行政规划、批准、划拨，管理公司被行政地分配给了管理本地段房屋的工作（权利），管理公司的管理权是行政划拨（分配）的结果，同产权单位及其意见绝不相关。这使小区管理权受到行政的保护成为地区或部门垄断性资源，它不受市场竞争的挑战，不接受市场（管理价格）的信号，对于产权单位来说，这是一种不能解除的“代理”关系，不能退出，意味着必须“购买”这一个代理者的服务，否则房屋将无法使用。

这里需要特别注意的是，产权所有者缺少使用监督权的动机，无产权的一方却有相当的自由度，甚至可以在某种程度上影响或“支配”对方的行动，这反映了一种无财产的权利现象。它提出的问题是：如何理解权利和财产的关系。如果说，权利的基础来自于财产所有，那么，在所有的社会中实现一种财产制是一个相对简单的选择（Andrew Reeve,1991:100）。生活实践中的权利样式显然超过一种，事实上，财产和权利的关系在理论和实践上都比人类已经认识到的更为复杂，当代产权问题的一个新发展是重视财产（委托）权和管理（代理）权的平衡，这方面的一个重要问题是，需要理解这两种权利的平衡机制，特别是它们互相限制的边界。

在本文列举的案例中，小区管理者事实上拥有了比产权单位更多的控制权利，这些权利通过分配获得，受到行政划拨体制的保护，又不必受市场需要（居民要求）约束。小区的唯一“领导”是它的上级政府机关，它向上级负责，只接受它的支配和调遣，而与大学只能称为两个平行单位的协调关系，它不是为产权单位服务的－如果某一天人们看到小区管理者在清除垃圾、打扫卫生，那么原因多半不是来自住户而是来自上级－区长助理将来视察工作〖5〗。小区使用的管理资源由上级分配得来，它根本不必依赖财产单位“购买”管理服务的市场而生存，它不必担心被对方“解雇”，有什么理由要特别重视对方的要求呢？当财产不能够带来相应的选择机会时，当法律在保护财产所有者使用这些机会的自由权利方面无所作为时，所有者事实上就无法对自己的财产实施处置或控制，这个时候，“财产”实际上成为不明确所有者的共有（commen）物品，这为管理权利不受约束的增长提供了条件。

目前，城市小区管理的支持费用正在转向由产权单位或居住者支付，这意味着它开始具备“商品”的内涵，形成消费者的选择性“购买”服务市场。但是行政划拨分配起到了阻止管理商品化的作用，它使得管理继续了传统性质：管理不是“服务”而是政府授权的公共设施管制兼福利分配行为。小区管理的这种性质为管理权力的过度或滥用提供了空间，管理服务被分割为一个个的垄断区域，它客观上保护了低水平管理免于被竞争淘汰，妨碍了高水平管理由于成功所应得到的市场扩展机会。管理方的控制和支配能力受到垄断区的保护而不正常扩大，而产权者的正当权益得不到保障，说明了管理服务的卖方和买方之间关系倒错，双方达不成利益上的关联和约束，构不成面向产权所有者的责任关系，这是管理权不受约束的原因之一。

管理的提供方和使用方利益上的相互关联十分的重要，原因在于维护自身利益是相互约束的动力，这种约束可能促使双方谋求共同受益的方式，从而使得提高服务质量成为既利他、又利己的选择－居民有了更理想的居住环境，质量信誉给管理公司带来了扩大市场占有（挣钱）的机会。而如果上述利益联系不存在，提高管理质量就成为无收益的利他行为，而假定管理公司以不断利他的方式生存显然是不现实的，如果增加管理投入总是利他而不是同时也利己的，监督必然失去效力，因为管理改善并不能使被管理者本身也得到收益。

小结

监督的有效性问题既反映了管理技术的水平问题，又提示了制度安排（规则）的理性化－将经济活动秩序化－的水平问题。从不同的方面分析，使我们观察到的重点不同。本文讨论的中心问题是制度背景对监督行为提供的激励方向，我建议注意个人权利和组织（单位）权利的关系特质，及其对经济交易中利益连接结构的影响。我的结论是，上述制度特征改变了利益相关者彼此连接的构成方式和权限（Authority）结构，其结果是阻止了交易双方直接利益（约束）关系的达成，在其中间增加了另外的利益衡量要素，因而将一个本来简单的交易关系放到一个多重的、复杂的利益连接网中，结果是增加了监督的成本和不确定性。说到这里，另一个推理性结论必然是，监督的有效性依赖一系列制度化关系的发展，如果我们依据上述认识来设计和推进这些发展－譬如将个人、组织、和社会利益安排在有利于互利行动发生的关系中，使权利在个人和组织、私人领域和公共领域之间进行合理分配，并为它们建立各自确当的法律地位，－这不仅有助于减轻目前由行政组织一方承担的纵向监督负担，对于建立有效的社会自我管制（横向监督）亦有所帮助。

虽然居住者监督在我们的讨论中是一个小例子，但它反映出来的制度结构对于理解任何重大监督运行的方式具有相同的意义。

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注释：

〖1〗对小区管理者的电话采访。

〖2〗参阅《经济参考报》1996年9月15日记者专稿。

〖3〗《上海机关动态》1996年6期报道的中纪委负责人对党内监督的讲话，亦提供了行政监督依赖信息所遇到的困难。这位负责人说：“现在是能监督的没有权处理，有权处理的中纪委又不了解情况。中纪委监督全国一、两千个省级干部，能认识多少？我们的工作是被动的，举报信来了，才知道这个人有问题，派人去了解，没有举报，就不了解情况，光靠举报是不够的。我们党的这套规矩是计划经济体制下形成的，一搞市场经济，监督的体制、方法、机制都得改革”（摘自《报刊文摘》，1996年6月10日）。

〖4〗出售给个人的房产证件需由产权和管理单位双方签署。

〖5〗对小区工作人员的采访。

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参考文献：

崔之元，“美国29个州公司法变革的理论背景及对我国国有企业改革的启发”，《未来与选择》（参阅文稿），1996年3期。